Vol. 13/ Núm. 1 2026 pág. 3648
https://doi.org/10.69639/arandu.v13i1.2142
Cuando el territorio y la población importan: Retos de
gobernanza metropolitana para las políticas educativas y
económicas
When territory and population matter: Metropolitan governance challenges for
educational and economic policies
José Leonardo Vázquez Islas
leonardo_vazquez@uaeh.edu.mx
https://orcid.org/0000-0002-2084-875X
Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo
Mineral de la Reforma, Hidalgo--México
Artículo recibido: 18 febrero 2026-Aceptado para publicación: 20 marzo 2026
Conflictos de intereses: Ninguno que declarar.
RESUMEN
El artículo examina transformaciones territoriales y demográficas de grandes aglomeraciones
urbanas, mostrando la insuficiencia de marcos estatales tradicionales para atender problemas que
rebasan límites administrativos. Se analizan complejidades funcionales, capacidades
institucionales y formas de coordinación multinivel. El objetivo es comprender cómo la escala
metropolitana se convierte en un referente clave para evaluar políticas públicas, especialmente en
contextos como la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), donde movilidad cotidiana,
provisión de servicios y gestión del suelo responden a lógicas territoriales que no coinciden con
las fronteras político-administrativas. Con un diseño metodológico cualitativo-comparado,
basado en análisis documental y normativo de los marcos estatales y federales que regulan la
coordinación metropolitana, sumando instrumentos de planeación, financiamiento y gobernanza
apoyados en plataformas digitales, datos e información territorial, estos insumos permiten
analizar la cartografía y caracterización socioespacial, la expansión urbana, distribución
poblacional y flujos intermunicipales junto al caso del estado de Hidalgo, parte de ZMVM, donde
se aplican entrevistas semiestructuradas con actores gubernamentales, encuesta de movilidad con
cuestionario abierto a la población y revisión de experiencias de coordinación
intergubernamental. Los hallazgos preliminares muestran que la metrópoli redefine el diagnóstico
de problemas públicos reconfigurando capacidades estatales, tensiones autonomía territorial-
interdependencia gubernamental y responsabilidad con la población que afectan las dinámicas
educativas y económicas. Se concluye que avanzar hacia una gobernanza metropolitana exige
fortalecer mecanismos de coordinación vinculante, integrar criterios territoriales en las políticas
y que población y territorio orienten la acción pública. Se esperan resultados de la encuesta en
Hidalgo para profundizar el análisis.
Palabras clave: gobernanza metropolitana, coordinación intergubernamental,
responsabilidad hacia población, capacidades estatales, políticas educativas y económicas
Vol. 13/ Núm. 1 2026 pág. 3649
ABSTRACT
This article examines territorial and demographic transformations of large urban agglomerations,
demonstrating the inadequacy of traditional state frameworks to address problems that transcend
administrative boundaries. It analyzes functional complexities, institutional capacities, and forms
of multilevel coordination. The objective is to understand how the metropolitan scale becomes a
key reference point for evaluating public policies, especially in contexts such as the Metropolitan
Area of Valley of Mexico (ZMVM), where daily mobility, service provision, and land
management respond to territorial logics that do not coincide with political-administrative
borders. The study employs qualitative-comparative methodological design, based on
documentary and regulatory analysis of state and federal frameworks governing metropolitan
coordination, and incorporates planning, financing, and governance instruments supported by
digital platforms, data, and territorial information. These inputs allow for the analysis of
cartography and socio-spatial characterization, urban expansion patterns, population distribution,
and inter-municipal flows, along with the case of the state of Hidalgo, part of the Mexico City
Metropolitan Area (ZMVM). In Hidalgo, semi-structured interviews were conducted with
government actors, a mobility survey with an open-ended questionnaire was administered to the
population, and intergovernmental coordination experiences were reviewed. Preliminary findings
show that metropolis redefines public problems, reconfiguring state capacities and highlighting
tensions between territorial autonomy, governmental interdependence and responsibility to
population, affecting educational and economic dynamics. The study concludes that moving
toward metropolitan governance requires strengthening binding coordination mechanisms,
integrating territorial criteria into policies, and ensuring that population and territory guide public
action. Results from the Hidalgo survey are expected to further analysis.
Keywords: metropolitan governance, intergovernmental coordination, accountability
towards population, state capacities, educational and economic policies
Todo el contenido de la Revista Científica Internacional Arandu UTIC publicado en este sitio está disponible bajo
licencia Creative Commons Atribution 4.0 International.
ABSTRACT
This article examines territorial and demographic transformations of large urban agglomerations,
demonstrating the inadequacy of traditional state frameworks to address problems that transcend
administrative boundaries. It analyzes functional complexities, institutional capacities, and forms
of multilevel coordination. The objective is to understand how the metropolitan scale becomes a
key reference point for evaluating public policies, especially in contexts such as the Metropolitan
Area of Valley of Mexico (ZMVM), where daily mobility, service provision, and land
management respond to territorial logics that do not coincide with political-administrative
borders. The study employs qualitative-comparative methodological design, based on
documentary and regulatory analysis of state and federal frameworks governing metropolitan
coordination, and incorporates planning, financing, and governance instruments supported by
digital platforms, data, and territorial information. These inputs allow for the analysis of
cartography and socio-spatial characterization, urban expansion patterns, population distribution,
and inter-municipal flows, along with the case of the state of Hidalgo, part of the Mexico City
Metropolitan Area (ZMVM). In Hidalgo, semi-structured interviews were conducted with
government actors, a mobility survey with an open-ended questionnaire was administered to the
population, and intergovernmental coordination experiences were reviewed. Preliminary findings
show that metropolis redefines public problems, reconfiguring state capacities and highlighting
tensions between territorial autonomy, governmental interdependence and responsibility to
population, affecting educational and economic dynamics. The study concludes that moving
toward metropolitan governance requires strengthening binding coordination mechanisms,
integrating territorial criteria into policies, and ensuring that population and territory guide public
action. Results from the Hidalgo survey are expected to further analysis.
Keywords: metropolitan governance, intergovernmental coordination, accountability
towards population, state capacities, educational and economic policies
Todo el contenido de la Revista Científica Internacional Arandu UTIC publicado en este sitio está disponible bajo
licencia Creative Commons Atribution 4.0 International.
Vol. 13/ Núm. 1 2026 pág. 3650
INTRODUCCIÓN
Durante las últimas décadas, las grandes ciudades del mundo han experimentado
transformaciones profundas que han redefinido no solo su morfología, sino también las formas
en que se gobiernan se planifican y se habitan. La globalización económica, los crecientes flujos
de movilidad humana, la expansión territorial acelerada y el constante aumento demográfico han
configurado entornos urbanos cada vez más complejos, dinámicos y heterogéneos. Estos procesos
han dado lugar a nuevas formas de organización espacial que desbordan los límites político-
administrativos tradicionales, generando desafíos inéditos para los gobiernos locales, estatales y
nacionales. En este contexto, las capacidades institucionales heredadas —diseñadas para ciudades
más pequeñas, menos interdependientes y con problemáticas relativamente acotadas— se han
vuelto insuficientes para comprender y gestionar la realidad metropolitana contemporánea.
Las zonas metropolitanas actuales funcionan como sistemas interconectados donde
múltiples municipios comparten recursos, infraestructura, problemáticas y oportunidades de
desarrollo. La movilidad cotidiana, los mercados laborales regionales, la provisión de servicios
públicos, la gestión del agua, la vivienda, el transporte y la protección ambiental son solo algunos
de los ámbitos donde la interdependencia territorial se hace evidente. Sin embargo, esta
interdependencia no siempre se acompaña de mecanismos institucionales capaces de coordinar
decisiones, armonizar políticas públicas o distribuir responsabilidades de manera equitativa. La
fragmentación político-administrativa, sumada a la diversidad de intereses entre actores
gubernamentales, sociales y privados, dificulta la construcción de estrategias integrales que
respondan a las necesidades reales de la población.
Frente a este escenario, la gobernanza metropolitana emerge como un enfoque
indispensable para comprender y gestionar la complejidad territorial. Más que un modelo de
gobierno, la gobernanza implica la articulación de múltiples actores —instituciones públicas,
organizaciones sociales, sector privado, academia y comunidades locales— en procesos de toma
de decisiones que buscan ser más inclusivos, eficientes y legítimos en beneficio de la población
y el territorio. La gobernanza metropolitana reconoce que los problemas urbanos no pueden
resolverse desde una sola instancia ni mediante políticas aisladas; por el contrario, requieren
coordinación intergubernamental, cooperación horizontal y mecanismos que permitan construir
visiones compartidas de desarrollo.
En este sentido, el diseño de políticas públicas centradas en la población y en el territorio
se vuelve un imperativo. Las políticas públicas metropolitanas no pueden limitarse a reproducir
esquemas sectoriales o enfoques tecnocráticos que ignoren las particularidades sociales,
económicas, culturales y ambientales de cada región. Por el contrario, deben partir de un
entendimiento profundo de las dinámicas territoriales, de las desigualdades que estructuran la vida
urbana y de las formas en que las personas experimentan cotidianamente la ciudad. Un enfoque
INTRODUCCIÓN
Durante las últimas décadas, las grandes ciudades del mundo han experimentado
transformaciones profundas que han redefinido no solo su morfología, sino también las formas
en que se gobiernan se planifican y se habitan. La globalización económica, los crecientes flujos
de movilidad humana, la expansión territorial acelerada y el constante aumento demográfico han
configurado entornos urbanos cada vez más complejos, dinámicos y heterogéneos. Estos procesos
han dado lugar a nuevas formas de organización espacial que desbordan los límites político-
administrativos tradicionales, generando desafíos inéditos para los gobiernos locales, estatales y
nacionales. En este contexto, las capacidades institucionales heredadas —diseñadas para ciudades
más pequeñas, menos interdependientes y con problemáticas relativamente acotadas— se han
vuelto insuficientes para comprender y gestionar la realidad metropolitana contemporánea.
Las zonas metropolitanas actuales funcionan como sistemas interconectados donde
múltiples municipios comparten recursos, infraestructura, problemáticas y oportunidades de
desarrollo. La movilidad cotidiana, los mercados laborales regionales, la provisión de servicios
públicos, la gestión del agua, la vivienda, el transporte y la protección ambiental son solo algunos
de los ámbitos donde la interdependencia territorial se hace evidente. Sin embargo, esta
interdependencia no siempre se acompaña de mecanismos institucionales capaces de coordinar
decisiones, armonizar políticas públicas o distribuir responsabilidades de manera equitativa. La
fragmentación político-administrativa, sumada a la diversidad de intereses entre actores
gubernamentales, sociales y privados, dificulta la construcción de estrategias integrales que
respondan a las necesidades reales de la población.
Frente a este escenario, la gobernanza metropolitana emerge como un enfoque
indispensable para comprender y gestionar la complejidad territorial. Más que un modelo de
gobierno, la gobernanza implica la articulación de múltiples actores —instituciones públicas,
organizaciones sociales, sector privado, academia y comunidades locales— en procesos de toma
de decisiones que buscan ser más inclusivos, eficientes y legítimos en beneficio de la población
y el territorio. La gobernanza metropolitana reconoce que los problemas urbanos no pueden
resolverse desde una sola instancia ni mediante políticas aisladas; por el contrario, requieren
coordinación intergubernamental, cooperación horizontal y mecanismos que permitan construir
visiones compartidas de desarrollo.
En este sentido, el diseño de políticas públicas centradas en la población y en el territorio
se vuelve un imperativo. Las políticas públicas metropolitanas no pueden limitarse a reproducir
esquemas sectoriales o enfoques tecnocráticos que ignoren las particularidades sociales,
económicas, culturales y ambientales de cada región. Por el contrario, deben partir de un
entendimiento profundo de las dinámicas territoriales, de las desigualdades que estructuran la vida
urbana y de las formas en que las personas experimentan cotidianamente la ciudad. Un enfoque
Vol. 13/ Núm. 1 2026 pág. 3651
centrado en la población implica reconocer la diversidad de necesidades, capacidades y
aspiraciones de quienes habitan el territorio; un enfoque centrado en el territorio exige
comprender las interrelaciones espaciales, funcionales y ecológicas que configuran la metrópoli.
Asimismo, la gobernanza metropolitana demanda instituciones capaces de generar políticas
públicas eficientes, transparentes y orientadas al bien común. Esto implica fortalecer los
mecanismos de coordinación intergubernamental, promover la participación social informada,
garantizar la rendición de cuentas y construir marcos normativos que faciliten la cooperación
entre municipios. También requiere desarrollar instrumentos de planificación que integren
información territorial, diagnósticos participativos y criterios de sostenibilidad, equidad y
resiliencia. En otras palabras, se trata de pasar de una lógica de gobierno fragmentado a una lógica
de gobernanza colaborativa, donde la toma de decisiones se base en evidencia, diálogo y
corresponsabilidad.
Comprender los fundamentos de la gobernanza territorial es, por tanto, un paso crucial para
analizar cómo se planifica, se gestiona y se opera la acción pública en contextos metropolitanos.
Ello incluye distinguir entre gobierno y gobernanza, identificar los actores involucrados,
reconocer los instrumentos disponibles y evaluar los desafíos persistentes en materia de eficiencia,
legitimidad y transparencia. Solo a partir de este entendimiento es posible avanzar hacia modelos
de gestión que respondan a la complejidad del territorio y que coloquen a las personas en el centro
de las políticas públicas.
El presente artículo se propone profundizar en estas cuestiones, destacando la importancia
de diseñar políticas públicas que reconozcan la naturaleza interdependiente de las zonas
metropolitanas y que, al mismo tiempo, respondan a las necesidades reales de la población. Para
ello, se revisan los principales enfoques y definiciones de gobernanza territorial, se analizan los
retos institucionales que enfrentan las metrópolis contemporáneas y se discuten los elementos
clave para avanzar hacia modelos de gobernanza más integrales, inclusivos y orientados al
desarrollo equilibrado del territorio. Debido a la necesidad de coordinar múltiples actores e
instituciones en la gestión del espacio, resulta importante comprender la diferencia entre gobierno
y gobernanza, por lo que a continuación se presenta un esquema conceptual:
Tabla 1
Conceptos básicos de la gobernanza
Gobierno Gobernanza Gobernanza metropolitana
“Es la expresión institucional de la
autoridad del Estado. Su función
consiste en la elaboración,
ejecución y sanción de normas
jurídicas, a través de órganos
legítimamente, construidos que,
en un sentido amplio, cumplen
todos aquellos sistemas de
gobierno que organizan estructura
en el poder político bajo principios
La interdependencia entre
organizaciones y el ejercicio
del poder llevada a cabo a
través de redes de políticas
públicas. La adecuada
gestión de estas redes
reemplaza al control
jerárquico tradicional.
(Rhodes, 2007)
Proceso mediante el cual los
organismos gubernamentales (en
todos los niveles) y los actores no
gubernamentales (como la
sociedad civil, las asociaciones
empresariales, los sindicatos, etc.)
colaboran para ofrecer servicios y
formular políticas públicas para
toda el área metropolitana.
(Slack, 2019)
centrado en la población implica reconocer la diversidad de necesidades, capacidades y
aspiraciones de quienes habitan el territorio; un enfoque centrado en el territorio exige
comprender las interrelaciones espaciales, funcionales y ecológicas que configuran la metrópoli.
Asimismo, la gobernanza metropolitana demanda instituciones capaces de generar políticas
públicas eficientes, transparentes y orientadas al bien común. Esto implica fortalecer los
mecanismos de coordinación intergubernamental, promover la participación social informada,
garantizar la rendición de cuentas y construir marcos normativos que faciliten la cooperación
entre municipios. También requiere desarrollar instrumentos de planificación que integren
información territorial, diagnósticos participativos y criterios de sostenibilidad, equidad y
resiliencia. En otras palabras, se trata de pasar de una lógica de gobierno fragmentado a una lógica
de gobernanza colaborativa, donde la toma de decisiones se base en evidencia, diálogo y
corresponsabilidad.
Comprender los fundamentos de la gobernanza territorial es, por tanto, un paso crucial para
analizar cómo se planifica, se gestiona y se opera la acción pública en contextos metropolitanos.
Ello incluye distinguir entre gobierno y gobernanza, identificar los actores involucrados,
reconocer los instrumentos disponibles y evaluar los desafíos persistentes en materia de eficiencia,
legitimidad y transparencia. Solo a partir de este entendimiento es posible avanzar hacia modelos
de gestión que respondan a la complejidad del territorio y que coloquen a las personas en el centro
de las políticas públicas.
El presente artículo se propone profundizar en estas cuestiones, destacando la importancia
de diseñar políticas públicas que reconozcan la naturaleza interdependiente de las zonas
metropolitanas y que, al mismo tiempo, respondan a las necesidades reales de la población. Para
ello, se revisan los principales enfoques y definiciones de gobernanza territorial, se analizan los
retos institucionales que enfrentan las metrópolis contemporáneas y se discuten los elementos
clave para avanzar hacia modelos de gobernanza más integrales, inclusivos y orientados al
desarrollo equilibrado del territorio. Debido a la necesidad de coordinar múltiples actores e
instituciones en la gestión del espacio, resulta importante comprender la diferencia entre gobierno
y gobernanza, por lo que a continuación se presenta un esquema conceptual:
Tabla 1
Conceptos básicos de la gobernanza
Gobierno Gobernanza Gobernanza metropolitana
“Es la expresión institucional de la
autoridad del Estado. Su función
consiste en la elaboración,
ejecución y sanción de normas
jurídicas, a través de órganos
legítimamente, construidos que,
en un sentido amplio, cumplen
todos aquellos sistemas de
gobierno que organizan estructura
en el poder político bajo principios
La interdependencia entre
organizaciones y el ejercicio
del poder llevada a cabo a
través de redes de políticas
públicas. La adecuada
gestión de estas redes
reemplaza al control
jerárquico tradicional.
(Rhodes, 2007)
Proceso mediante el cual los
organismos gubernamentales (en
todos los niveles) y los actores no
gubernamentales (como la
sociedad civil, las asociaciones
empresariales, los sindicatos, etc.)
colaboran para ofrecer servicios y
formular políticas públicas para
toda el área metropolitana.
(Slack, 2019)
Vol. 13/ Núm. 1 2026 pág. 3652
democráticos”.
(Martínez Anzures, 2018)
“La acción y efecto de gobernar o
gobernarse (…) La estructura
depositaria de las funciones del
poder público y el ejercicio de las
funciones del poder del Estado.”
(Fernández Ruiz, 2022)
La acción de gobernar que se
caracteriza por formas
asociativas y colaborativas
entre los gobiernos y los
ciudadanos, con el fin de
poder gobernar numerosos
asuntos de la sociedad
contemporánea, riesgos,
males y problemas.
(Aguilar Villanueva, 2024)
Proceso mediante el cual se
incluyen las instituciones
gubernamentales dentro de las
áreas metropolitanas, los procesos
(la forma en que los grupos
participan, se toman decisiones, se
asignan recursos y se llevan a cabo
actividades en las áreas
metropolitanas) y las políticas que
influyen en el área metropolitana.
(The National Academies Press,
1999)
“Régimen político basado en la
soberanía nacional, asentado en
una constitución que define y
articula los poderes del Estado.”
(RAE, s.f.)
El arte de liderazgo público,
en el cual el actor principal es
el estado. Por lo tanto, el
régimen político, la gerencia
pública, y la capacidad del
gobierno son elementos
críticos para la buena
gobernanza.
(Whittingham Munévar,
2010)
“La gobernanza metropolitana se
refiere al gobierno de las regiones
metropolitanas. Esto puede
lograrse mediante una variedad de
mecanismos, que van desde un
“gobierno” metropolitano integral
hasta diversas formas de
cooperación entre las numerosas
jurisdicciones de un área
metropolitana”.(Zimmermann,
2007)
El poder organizado y las
instituciones de autoridad y
sujeción de toda comunidad.
(Duverger, 1980)
La acción de proveer una
dirección coherente a la
sociedad y que ésta es una
función del estado,
independientemente de los
cambios en las estructuras de
gobierno promovidas por la
descentralización y
democratización.
(Peters, 2000)
Estructuras creadas explícitamente
para enfrentar los desafíos
metropolitanos. (…) estas
estructuras se basan en un consejo
metropolitano, elegido
directamente, competencias,
exclusivas y financiamiento
establecido por ley, lo que
representa la máxima expresión de
reconocimiento político
metropolitano.
(Tomàs, 2017)
Fuente: elaboración propia a partir de análisis documental.
Hacia una comprensión renovada de la gobernanza metropolitana y territorial:
complejidad, interdependencias y desafíos contemporáneos
La gobernanza metropolitana, entendida desde una perspectiva contemporánea, exige un
proceso de toma de decisiones y de ejecución sustentado en la acción colectiva entre sectores con
competencias, funciones y racionalidades diversas. Este proceso debe orientarse por principios
como sostenibilidad, subsidiariedad, eficiencia, equidad, transparencia, rendición de cuentas,
participación y seguridad ciudadana. En contextos caracterizados por aglomeraciones urbanas con
fuertes interdependencias económicas, sociales y ambientales, la gobernanza metropolitana se
vuelve indispensable para gestionar de manera integral territorios que trascienden los límites
jurisdiccionales tradicionales (ONU-Habitat, 2023; OECD, 2022). Este enfoque se sostiene en la
premisa de que las áreas metropolitanas constituyen sistemas urbanos complejos, donde la
fragmentación institucional y la multiplicidad de actores generan tensiones entre la escala de los
problemas públicos y la escala de las capacidades de gobierno y donde la metropolización
democráticos”.
(Martínez Anzures, 2018)
“La acción y efecto de gobernar o
gobernarse (…) La estructura
depositaria de las funciones del
poder público y el ejercicio de las
funciones del poder del Estado.”
(Fernández Ruiz, 2022)
La acción de gobernar que se
caracteriza por formas
asociativas y colaborativas
entre los gobiernos y los
ciudadanos, con el fin de
poder gobernar numerosos
asuntos de la sociedad
contemporánea, riesgos,
males y problemas.
(Aguilar Villanueva, 2024)
Proceso mediante el cual se
incluyen las instituciones
gubernamentales dentro de las
áreas metropolitanas, los procesos
(la forma en que los grupos
participan, se toman decisiones, se
asignan recursos y se llevan a cabo
actividades en las áreas
metropolitanas) y las políticas que
influyen en el área metropolitana.
(The National Academies Press,
1999)
“Régimen político basado en la
soberanía nacional, asentado en
una constitución que define y
articula los poderes del Estado.”
(RAE, s.f.)
El arte de liderazgo público,
en el cual el actor principal es
el estado. Por lo tanto, el
régimen político, la gerencia
pública, y la capacidad del
gobierno son elementos
críticos para la buena
gobernanza.
(Whittingham Munévar,
2010)
“La gobernanza metropolitana se
refiere al gobierno de las regiones
metropolitanas. Esto puede
lograrse mediante una variedad de
mecanismos, que van desde un
“gobierno” metropolitano integral
hasta diversas formas de
cooperación entre las numerosas
jurisdicciones de un área
metropolitana”.(Zimmermann,
2007)
El poder organizado y las
instituciones de autoridad y
sujeción de toda comunidad.
(Duverger, 1980)
La acción de proveer una
dirección coherente a la
sociedad y que ésta es una
función del estado,
independientemente de los
cambios en las estructuras de
gobierno promovidas por la
descentralización y
democratización.
(Peters, 2000)
Estructuras creadas explícitamente
para enfrentar los desafíos
metropolitanos. (…) estas
estructuras se basan en un consejo
metropolitano, elegido
directamente, competencias,
exclusivas y financiamiento
establecido por ley, lo que
representa la máxima expresión de
reconocimiento político
metropolitano.
(Tomàs, 2017)
Fuente: elaboración propia a partir de análisis documental.
Hacia una comprensión renovada de la gobernanza metropolitana y territorial:
complejidad, interdependencias y desafíos contemporáneos
La gobernanza metropolitana, entendida desde una perspectiva contemporánea, exige un
proceso de toma de decisiones y de ejecución sustentado en la acción colectiva entre sectores con
competencias, funciones y racionalidades diversas. Este proceso debe orientarse por principios
como sostenibilidad, subsidiariedad, eficiencia, equidad, transparencia, rendición de cuentas,
participación y seguridad ciudadana. En contextos caracterizados por aglomeraciones urbanas con
fuertes interdependencias económicas, sociales y ambientales, la gobernanza metropolitana se
vuelve indispensable para gestionar de manera integral territorios que trascienden los límites
jurisdiccionales tradicionales (ONU-Habitat, 2023; OECD, 2022). Este enfoque se sostiene en la
premisa de que las áreas metropolitanas constituyen sistemas urbanos complejos, donde la
fragmentación institucional y la multiplicidad de actores generan tensiones entre la escala de los
problemas públicos y la escala de las capacidades de gobierno y donde la metropolización
Vol. 13/ Núm. 1 2026 pág. 3653
contemporánea no solo implica expansión física, sino también una reconfiguración de las
relaciones de poder, de los flujos socioeconómicos y de las formas de coordinación
intergubernamental.
Gobernanza territorial: un enfoque más amplio y complejo que el gobierno
A partir de estas distinciones, se vuelve evidente que la gobernanza territorial constituye
un enfoque más amplio y complejo que el simple ejercicio del poder estatal. Mientras el gobierno
se basa en estructuras formales, jerárquicas y normativas, la gobernanza incorpora dinámicas de
interacción, negociación, corresponsabilidad y construcción de acuerdos. De esta manera, la
gestión del territorio se vuelve un proceso compartido entre múltiples actores —estatales,
sociales, económicos y comunitarios— que intervienen desde posiciones y recursos desiguales.
Los problemas públicos contemporáneos, especialmente en contextos metropolitanos, no
pueden abordarse desde enfoques unilaterales. Requieren coordinación multinivel, desarrollo de
consensos, articulación de capacidades institucionales y sociales, y mecanismos de cooperación
que permitan superar la fragmentación administrativa. La literatura reciente subraya que la
gobernanza efectiva depende de la capacidad de generar espacios de interdependencia gestionada,
donde los actores puedan colaborar sin perder autonomía
en un esquema de trabajo de co-creación como escenario idóneo que abre la
expectativa de proponer soluciones innovadoras en redes temáticas donde se
privilegie la organización a través de una “metagobernanza”, entendida ésta como el
esfuerzo de influir en procesos colaborativos y resultados que reviertan los estilos
clásicos de imposición y control proveniente de una estructura jerárquica vertical.
(Roiseland, Sørensen & Torfing, 2024).
La gobernanza territorial como proceso de articulación y construcción colectiva
En este sentido, la gobernanza territorial puede entenderse como un proceso mediante el
cual diversos actores —productivos, sociales, individuales o autoridades locales— coordinan sus
acciones aun cuando cuentan con recursos, intereses y capacidades desiguales. Estos actores se
articulan alrededor de problemáticas específicas de cada territorio y colaboran en la formulación
de iniciativas comunes para impulsar su desarrollo, apoyándose en mecanismos, instrumentos y
estructuras adecuadas. Otra perspectiva complementaria concibe la gobernanza territorial como
el conjunto de relaciones e intercambios entre empresas, instituciones y organizaciones de un
territorio, los cuales influyen en la manera en que este se organiza y crece económicamente (Neto,
2007).
Esta visión relacional ha sido retomada por autores recientes que destacan la importancia
de los ecosistemas territoriales de innovación, las redes de cooperación y la capacidad
institucional para sostener procesos de desarrollo inclusivo. Asimismo, la gobernanza territorial
puede entenderse como un enfoque de gestión pública que reconoce la complejidad de los
fenómenos que rodean a cada territorio. Esta complejidad permite proponer mecanismos
contemporánea no solo implica expansión física, sino también una reconfiguración de las
relaciones de poder, de los flujos socioeconómicos y de las formas de coordinación
intergubernamental.
Gobernanza territorial: un enfoque más amplio y complejo que el gobierno
A partir de estas distinciones, se vuelve evidente que la gobernanza territorial constituye
un enfoque más amplio y complejo que el simple ejercicio del poder estatal. Mientras el gobierno
se basa en estructuras formales, jerárquicas y normativas, la gobernanza incorpora dinámicas de
interacción, negociación, corresponsabilidad y construcción de acuerdos. De esta manera, la
gestión del territorio se vuelve un proceso compartido entre múltiples actores —estatales,
sociales, económicos y comunitarios— que intervienen desde posiciones y recursos desiguales.
Los problemas públicos contemporáneos, especialmente en contextos metropolitanos, no
pueden abordarse desde enfoques unilaterales. Requieren coordinación multinivel, desarrollo de
consensos, articulación de capacidades institucionales y sociales, y mecanismos de cooperación
que permitan superar la fragmentación administrativa. La literatura reciente subraya que la
gobernanza efectiva depende de la capacidad de generar espacios de interdependencia gestionada,
donde los actores puedan colaborar sin perder autonomía
en un esquema de trabajo de co-creación como escenario idóneo que abre la
expectativa de proponer soluciones innovadoras en redes temáticas donde se
privilegie la organización a través de una “metagobernanza”, entendida ésta como el
esfuerzo de influir en procesos colaborativos y resultados que reviertan los estilos
clásicos de imposición y control proveniente de una estructura jerárquica vertical.
(Roiseland, Sørensen & Torfing, 2024).
La gobernanza territorial como proceso de articulación y construcción colectiva
En este sentido, la gobernanza territorial puede entenderse como un proceso mediante el
cual diversos actores —productivos, sociales, individuales o autoridades locales— coordinan sus
acciones aun cuando cuentan con recursos, intereses y capacidades desiguales. Estos actores se
articulan alrededor de problemáticas específicas de cada territorio y colaboran en la formulación
de iniciativas comunes para impulsar su desarrollo, apoyándose en mecanismos, instrumentos y
estructuras adecuadas. Otra perspectiva complementaria concibe la gobernanza territorial como
el conjunto de relaciones e intercambios entre empresas, instituciones y organizaciones de un
territorio, los cuales influyen en la manera en que este se organiza y crece económicamente (Neto,
2007).
Esta visión relacional ha sido retomada por autores recientes que destacan la importancia
de los ecosistemas territoriales de innovación, las redes de cooperación y la capacidad
institucional para sostener procesos de desarrollo inclusivo. Asimismo, la gobernanza territorial
puede entenderse como un enfoque de gestión pública que reconoce la complejidad de los
fenómenos que rodean a cada territorio. Esta complejidad permite proponer mecanismos
Vol. 13/ Núm. 1 2026 pág. 3654
institucionales de coordinación, participación y escalabilidad multifactorial para llevar a cabo de
forma eficiente la toma de decisiones y la acción colectiva. Sin embargo, también implica desafíos
significativos. Bianchi y Richiedei (2023), por ejemplo, señalan que la gobernanza territorial para
la sostenibilidad aún enfrenta dificultades para traducir los principios normativos en medidas
tangibles que consideren las interacciones holísticas entre clima, medio ambiente y sociedad.
La gobernanza territorial en regiones metropolitanas policéntricas
La gobernanza territorial adquiere especial relevancia en regiones metropolitanas con
múltiples centros urbanos, donde la escala, la dispersión funcional y la multiplicidad de
jurisdicciones complican el accionar público. Harrison et al. (2022) destacan que estas
configuraciones policéntricas requieren nuevas formas de coordinación intermunicipal,
instrumentos flexibles de planificación y mecanismos de gobernanza adaptativa capaces de
responder a dinámicas territoriales cambiantes.
En este tipo de regiones, la gobernanza no solo debe gestionar la interdependencia
funcional —movilidad, servicios, empleo, medio ambiente— sino también la interdependencia
política, marcada por la coexistencia de múltiples autoridades con competencias parciales. La
literatura reciente enfatiza que la clave para avanzar hacia una gobernanza metropolitana efectiva
radica en construir capacidades colaborativas, institucionalizar espacios de decisión conjunta y
promover arreglos multinivel que permitan alinear estrategias de desarrollo (OECD, 2023;
Zimmermann, 2021).
MATERIALES Y MÉTODOS
El marco metodológico que se aplicó para la revisión sistemática de la información (SRL)
responde al modelo planteado por Grant y Booth (2009) que establece un proceso estructurado
bajo la denominación SALSA representando las etapas principales: Search (Búsqueda), Appraisal
(Evaluación), Synthesis (Síntesis) y Analysis (Análisis). Es un esquema que agrega transparencia
y rigor en la selección y exploración de contenidos de la bibliografía científica y hemerográfica,
pues abona a la generación de métodos que apoyan la producción de conocimiento a partir de
múltiples estudios, publicaciones, informes, reportes y plataformas digitales que permiten
introducirse tanto en estudios cualitativos como cuantitativos correspondientes al periodo
comprendido entre los años 2011 a 2025.
De esta forma, en la etapa de búsqueda se localizaron 121 fuentes de información,
resultando elegibles 81 bajo los criterios de rigor y aplicabilidad en la etapa de evaluación; para
desarrollar el proceso sintético, se integraron en tres bloques temáticos (general, comparativa
internacional y el caso de la ZMVM desde las actividades que se realizan en el estado de Hidalgo)
y se integró la información en los rubros de narrativa, mapas gráficos y tablas específicas; y,
finalmente, se abordó la etapa de análisis a fin de seleccionar las fuentes utilizadas en la narrativa,
institucionales de coordinación, participación y escalabilidad multifactorial para llevar a cabo de
forma eficiente la toma de decisiones y la acción colectiva. Sin embargo, también implica desafíos
significativos. Bianchi y Richiedei (2023), por ejemplo, señalan que la gobernanza territorial para
la sostenibilidad aún enfrenta dificultades para traducir los principios normativos en medidas
tangibles que consideren las interacciones holísticas entre clima, medio ambiente y sociedad.
La gobernanza territorial en regiones metropolitanas policéntricas
La gobernanza territorial adquiere especial relevancia en regiones metropolitanas con
múltiples centros urbanos, donde la escala, la dispersión funcional y la multiplicidad de
jurisdicciones complican el accionar público. Harrison et al. (2022) destacan que estas
configuraciones policéntricas requieren nuevas formas de coordinación intermunicipal,
instrumentos flexibles de planificación y mecanismos de gobernanza adaptativa capaces de
responder a dinámicas territoriales cambiantes.
En este tipo de regiones, la gobernanza no solo debe gestionar la interdependencia
funcional —movilidad, servicios, empleo, medio ambiente— sino también la interdependencia
política, marcada por la coexistencia de múltiples autoridades con competencias parciales. La
literatura reciente enfatiza que la clave para avanzar hacia una gobernanza metropolitana efectiva
radica en construir capacidades colaborativas, institucionalizar espacios de decisión conjunta y
promover arreglos multinivel que permitan alinear estrategias de desarrollo (OECD, 2023;
Zimmermann, 2021).
MATERIALES Y MÉTODOS
El marco metodológico que se aplicó para la revisión sistemática de la información (SRL)
responde al modelo planteado por Grant y Booth (2009) que establece un proceso estructurado
bajo la denominación SALSA representando las etapas principales: Search (Búsqueda), Appraisal
(Evaluación), Synthesis (Síntesis) y Analysis (Análisis). Es un esquema que agrega transparencia
y rigor en la selección y exploración de contenidos de la bibliografía científica y hemerográfica,
pues abona a la generación de métodos que apoyan la producción de conocimiento a partir de
múltiples estudios, publicaciones, informes, reportes y plataformas digitales que permiten
introducirse tanto en estudios cualitativos como cuantitativos correspondientes al periodo
comprendido entre los años 2011 a 2025.
De esta forma, en la etapa de búsqueda se localizaron 121 fuentes de información,
resultando elegibles 81 bajo los criterios de rigor y aplicabilidad en la etapa de evaluación; para
desarrollar el proceso sintético, se integraron en tres bloques temáticos (general, comparativa
internacional y el caso de la ZMVM desde las actividades que se realizan en el estado de Hidalgo)
y se integró la información en los rubros de narrativa, mapas gráficos y tablas específicas; y,
finalmente, se abordó la etapa de análisis a fin de seleccionar las fuentes utilizadas en la narrativa,
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integrándolas en el apartado de referencias y se llevó a cabo un procedimiento de analítica
cualitativa y cuantitativa con el propósito de recuperar los datos más relevantes.
Siguiendo las experiencias de Mengist, Soromessa y Legese (2020), la fase de análisis
abarcó el revisión y evaluación de los datos sintetizados, una vez que se realizó la extracción de
información significativa y la elaboración de las conclusiones de los artículos y fuentes
hemerográficas seleccionados. En esta fase, se encontraron respuestas a enfocadas al objeto de
estudio correspondiente. Abarca la explicación y narración cualitativa y cuantitativa de los
resultados, la discusión y la indicación del camino a seguir para los futuros trabajos de
investigación y la inferencia de una conclusión.
Por otro lado, para concretar el enfoque mixto en el corto plazo, se espera tener acceso a
los resultados del cuestionario que se encuentra aplicando el gobierno del estado de Hidalgo, con
el propósito de “recoger de forma rápida y anónima, experiencias e ideas de mejora para la Zona
Metropolitana del Valle de México: los problemas que enfrentan los ciudadanos y de qué manera
podrían solucionarse, así como los proyectos que se considera podrían mejorar la calidad de vida
en la metrópoli” (POZMVM, 2026). Se espera que las respuestas permitan detectar los temas que
más preocupan a la población (transporte, agua, seguridad, medio ambiente, etc.), conocer la
visión a futuro que tienen las personas para la Zona Metropolitana del Valle de México y reunir
ideas de proyectos o acciones de escala metropolitana que la gente considera prioritarios. El
objetivo final es la Actualización del Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle
de México (POZMVM)
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Hacia una comprensión integral de la gobernanza metropolitana
A partir de los enfoques conceptuales revisados, es posible afirmar que la gobernanza
metropolitana implica un proceso complejo de toma de decisiones y ejecución colectiva, en el que
convergen actores con competencias, recursos y funciones diversas. Este proceso debe orientarse
por principios como la sostenibilidad, la subsidiariedad, la eficiencia, la equidad, la transparencia,
la rendición de cuentas, la participación social y la seguridad ciudadana. En contextos
caracterizados por fuertes interdependencias económicas, sociales y ambientales —como ocurre
en las grandes aglomeraciones urbanas contemporáneas— la gobernanza metropolitana se vuelve
indispensable para gestionar de manera integral territorios que trascienden los límites
jurisdiccionales tradicionales (ONU-Habitat, 2023).
Estas distinciones permiten comprender que la gobernanza territorial constituye un enfoque
más amplio y sofisticado que el simple ejercicio del poder estatal. Mientras el gobierno se sustenta
en estructuras formales, jerárquicas y normativas, la gobernanza incorpora dinámicas de
interacción, negociación, corresponsabilidad y construcción de acuerdos. En consecuencia, la
integrándolas en el apartado de referencias y se llevó a cabo un procedimiento de analítica
cualitativa y cuantitativa con el propósito de recuperar los datos más relevantes.
Siguiendo las experiencias de Mengist, Soromessa y Legese (2020), la fase de análisis
abarcó el revisión y evaluación de los datos sintetizados, una vez que se realizó la extracción de
información significativa y la elaboración de las conclusiones de los artículos y fuentes
hemerográficas seleccionados. En esta fase, se encontraron respuestas a enfocadas al objeto de
estudio correspondiente. Abarca la explicación y narración cualitativa y cuantitativa de los
resultados, la discusión y la indicación del camino a seguir para los futuros trabajos de
investigación y la inferencia de una conclusión.
Por otro lado, para concretar el enfoque mixto en el corto plazo, se espera tener acceso a
los resultados del cuestionario que se encuentra aplicando el gobierno del estado de Hidalgo, con
el propósito de “recoger de forma rápida y anónima, experiencias e ideas de mejora para la Zona
Metropolitana del Valle de México: los problemas que enfrentan los ciudadanos y de qué manera
podrían solucionarse, así como los proyectos que se considera podrían mejorar la calidad de vida
en la metrópoli” (POZMVM, 2026). Se espera que las respuestas permitan detectar los temas que
más preocupan a la población (transporte, agua, seguridad, medio ambiente, etc.), conocer la
visión a futuro que tienen las personas para la Zona Metropolitana del Valle de México y reunir
ideas de proyectos o acciones de escala metropolitana que la gente considera prioritarios. El
objetivo final es la Actualización del Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle
de México (POZMVM)
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Hacia una comprensión integral de la gobernanza metropolitana
A partir de los enfoques conceptuales revisados, es posible afirmar que la gobernanza
metropolitana implica un proceso complejo de toma de decisiones y ejecución colectiva, en el que
convergen actores con competencias, recursos y funciones diversas. Este proceso debe orientarse
por principios como la sostenibilidad, la subsidiariedad, la eficiencia, la equidad, la transparencia,
la rendición de cuentas, la participación social y la seguridad ciudadana. En contextos
caracterizados por fuertes interdependencias económicas, sociales y ambientales —como ocurre
en las grandes aglomeraciones urbanas contemporáneas— la gobernanza metropolitana se vuelve
indispensable para gestionar de manera integral territorios que trascienden los límites
jurisdiccionales tradicionales (ONU-Habitat, 2023).
Estas distinciones permiten comprender que la gobernanza territorial constituye un enfoque
más amplio y sofisticado que el simple ejercicio del poder estatal. Mientras el gobierno se sustenta
en estructuras formales, jerárquicas y normativas, la gobernanza incorpora dinámicas de
interacción, negociación, corresponsabilidad y construcción de acuerdos. En consecuencia, la
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autoridad se distribuye entre múltiples actores que intervienen en la gestión del territorio, lo que
exige mecanismos institucionales capaces de coordinar intereses y capacidades heterogéneas.
En este sentido, los problemas públicos contemporáneos no pueden abordarse desde
enfoques unilaterales o estrictamente sectoriales. Requieren coordinación intergubernamental,
construcción de consensos, articulación de capacidades institucionales y participación social
efectiva. En el ámbito metropolitano, estas exigencias se intensifican debido a la fragmentación
administrativa y a la profunda interdependencia funcional entre los municipios que integran un
sistema urbano.
La gobernanza territorial puede entenderse, entonces, como un proceso mediante el cual
diversos actores —productivos, sociales, comunitarios, individuales o gubernamentales—
coordinan sus acciones aun cuando cuentan con recursos desiguales. Estos actores se articulan
alrededor de problemáticas específicas de cada territorio y colaboran en la formulación de
iniciativas comunes para impulsar su desarrollo, apoyándose en mecanismos, instrumentos y
estructuras institucionales adecuadas. Desde otra perspectiva, también puede concebirse como el
conjunto de relaciones e intercambios entre empresas e instituciones que influyen en la manera
en que un territorio se organiza y crece económicamente (Neto, 2007).
Asimismo, la gobernanza territorial puede interpretarse como un enfoque de gestión
pública que reconoce la complejidad de los fenómenos que configuran cada territorio. Esta
comprensión permite diseñar mecanismos institucionales de coordinación, participación y
escalabilidad multifactorial que faciliten la toma de decisiones y la acción colectiva. Sin embargo,
persisten desafíos significativos. Bianchi y Richiedei (2023) señalan que la gobernanza territorial
para la sostenibilidad aún enfrenta dificultades para traducir los principios normativos en medidas
tangibles que consideren las interacciones holísticas entre clima, medio ambiente y sociedad.
La Zona Metropolitana del Valle de México, caso de metrópolis policéntricas.
La relevancia de este enfoque de gobernanza territorial se acentúa en regiones
metropolitanas policéntricas, donde la escala, la dispersión funcional y la multiplicidad de
jurisdicciones complejizan la acción pública (Harrison et al., 2022). La Zona Metropolitana del
Valle de México constituye un ejemplo paradigmático, empezando por su integración:
Ciudad de México (16 alcaldías): Álvaro Obregón, Azcapotzalco, Benito Juárez,
Coyoacán, Cuajimalpa de Morelos, Cuauhtémoc, Gustavo A. Madero, Iztacalco, Iztapalapa, La
Magdalena Contreras, Miguel Hidalgo, Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan, Venustiano Carranza y
Xochimilco.
Estado de México (59 municipios): Acolman, Amecameca, Apaxco, Atenco, Atizapán de
Zaragoza, Atlautla, Axapusco, Ayapango, Chalco, Chiautla, Chicoloapan, Chiconcuac,
Chimalhuacán, Coacalco de Berriozábal, Cocotitlán, Coyotepec, Cuautitlán, Cuautitlán Izcalli,
Ecatepec de Morelos, Ecatzingo, Huehuetoca, Hueypoxtla, Huixquilucan, Isidro Fabela,
Ixtapaluca, Jaltenco, Jilotzingo, Juchitepec, La Paz, Melchor Ocampo, Naucalpan de Juárez,
autoridad se distribuye entre múltiples actores que intervienen en la gestión del territorio, lo que
exige mecanismos institucionales capaces de coordinar intereses y capacidades heterogéneas.
En este sentido, los problemas públicos contemporáneos no pueden abordarse desde
enfoques unilaterales o estrictamente sectoriales. Requieren coordinación intergubernamental,
construcción de consensos, articulación de capacidades institucionales y participación social
efectiva. En el ámbito metropolitano, estas exigencias se intensifican debido a la fragmentación
administrativa y a la profunda interdependencia funcional entre los municipios que integran un
sistema urbano.
La gobernanza territorial puede entenderse, entonces, como un proceso mediante el cual
diversos actores —productivos, sociales, comunitarios, individuales o gubernamentales—
coordinan sus acciones aun cuando cuentan con recursos desiguales. Estos actores se articulan
alrededor de problemáticas específicas de cada territorio y colaboran en la formulación de
iniciativas comunes para impulsar su desarrollo, apoyándose en mecanismos, instrumentos y
estructuras institucionales adecuadas. Desde otra perspectiva, también puede concebirse como el
conjunto de relaciones e intercambios entre empresas e instituciones que influyen en la manera
en que un territorio se organiza y crece económicamente (Neto, 2007).
Asimismo, la gobernanza territorial puede interpretarse como un enfoque de gestión
pública que reconoce la complejidad de los fenómenos que configuran cada territorio. Esta
comprensión permite diseñar mecanismos institucionales de coordinación, participación y
escalabilidad multifactorial que faciliten la toma de decisiones y la acción colectiva. Sin embargo,
persisten desafíos significativos. Bianchi y Richiedei (2023) señalan que la gobernanza territorial
para la sostenibilidad aún enfrenta dificultades para traducir los principios normativos en medidas
tangibles que consideren las interacciones holísticas entre clima, medio ambiente y sociedad.
La Zona Metropolitana del Valle de México, caso de metrópolis policéntricas.
La relevancia de este enfoque de gobernanza territorial se acentúa en regiones
metropolitanas policéntricas, donde la escala, la dispersión funcional y la multiplicidad de
jurisdicciones complejizan la acción pública (Harrison et al., 2022). La Zona Metropolitana del
Valle de México constituye un ejemplo paradigmático, empezando por su integración:
Ciudad de México (16 alcaldías): Álvaro Obregón, Azcapotzalco, Benito Juárez,
Coyoacán, Cuajimalpa de Morelos, Cuauhtémoc, Gustavo A. Madero, Iztacalco, Iztapalapa, La
Magdalena Contreras, Miguel Hidalgo, Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan, Venustiano Carranza y
Xochimilco.
Estado de México (59 municipios): Acolman, Amecameca, Apaxco, Atenco, Atizapán de
Zaragoza, Atlautla, Axapusco, Ayapango, Chalco, Chiautla, Chicoloapan, Chiconcuac,
Chimalhuacán, Coacalco de Berriozábal, Cocotitlán, Coyotepec, Cuautitlán, Cuautitlán Izcalli,
Ecatepec de Morelos, Ecatzingo, Huehuetoca, Hueypoxtla, Huixquilucan, Isidro Fabela,
Ixtapaluca, Jaltenco, Jilotzingo, Juchitepec, La Paz, Melchor Ocampo, Naucalpan de Juárez,
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Nextlalpan, Nezahualcóyotl, Nicolás Romero, Nopaltepec, Otumba, Ozumba, Papalotla, San
Martín de las Pirámides, Tecámac, Temamatla, Temascalapa, Tenango del Aire, Teoloyucan,
Teotihuacán, Tepetlaoxtoc, Tepetlixpa, Tepotzotlán, Tequixquiac, Texcoco, Tezoyuca,
Tlalmanalco, Tlalnepantla de Baz, Tonanitla, Tultepec, Tultitlán, Valle de Chalco Solidaridad,
Villa del Carbón y Zumpango.
Hidalgo (8 municipios): Atitalaquia, Atotonilco de Tula, Tolcayuca, Tula de Allende,
Villa de Tezontepec, Tizayuca, Tepeji del Río de Ocampo y Tlaxcoapan.
Morelos (1 municipio): Huitzilac.
Su estructura policéntrica, su fragmentación político-administrativa y la coexistencia de
múltiples marcos normativos hacen evidente la necesidad de mecanismos de gobernanza capaces
de articular decisiones de 84 municipios, cuatro gobiernos estatales y una amplia gama de actores
sociales y económicos que alcanzan casi los 22 millones de habitantes.
En la ZMVM, la gobernanza territorial no es solo un ideal normativo: es una condición
para enfrentar desafíos como la movilidad intermunicipal, la gestión del agua, la calidad del aire,
la expansión urbana descontrolada y las desigualdades socioespaciales. La ausencia de
coordinación efectiva es un riesgo latente que genera costos sociales y ambientales elevados,
mientras que los avances —aunque importantes en ámbitos como la gestión ambiental o la
movilidad integrada— siguen siendo un desafío para responder a la magnitud de los problemas
metropolitanos.
Procesos de Metropolización y Sistemas Urbanos: Complejidad, Transformaciones y
Desafíos para la Gobernanza Territorial
En las últimas décadas, los procesos de metropolización se han consolidado como una de
las transformaciones territoriales más significativas en América Latina. La expansión física,
económica y social de las ciudades ha reconfigurado las dinámicas urbanas tradicionales,
diluyendo fronteras administrativas y generando nuevas formas de interacción entre municipios,
regiones y actores públicos y privados. Este fenómeno no solo implica un crecimiento espacial,
sino también profundas mutaciones culturales, sociales y económicas que redefinen la vida
cotidiana de las comunidades.
La metropolización, entendida como la integración funcional de territorios contiguos
articulados por flujos de población, servicios, infraestructura y actividades económicas, plantea
desafíos sustantivos para la gestión pública. La complejidad resultante exige nuevas capacidades
institucionales, mecanismos de coordinación intergubernamental y sistemas de información
robustos que permitan comprender y gobernar territorios cada vez más interdependientes.
3.1 Dinámicas de metropolización: expansión, densificación y transformación territorial
El proceso de metropolización se manifiesta a través de la interacción de múltiples factores
como a) Crecimiento demográfico y movilidad poblacional. El aumento de la densidad
poblacional —producto del crecimiento natural y de la migración interna e internacional—
Nextlalpan, Nezahualcóyotl, Nicolás Romero, Nopaltepec, Otumba, Ozumba, Papalotla, San
Martín de las Pirámides, Tecámac, Temamatla, Temascalapa, Tenango del Aire, Teoloyucan,
Teotihuacán, Tepetlaoxtoc, Tepetlixpa, Tepotzotlán, Tequixquiac, Texcoco, Tezoyuca,
Tlalmanalco, Tlalnepantla de Baz, Tonanitla, Tultepec, Tultitlán, Valle de Chalco Solidaridad,
Villa del Carbón y Zumpango.
Hidalgo (8 municipios): Atitalaquia, Atotonilco de Tula, Tolcayuca, Tula de Allende,
Villa de Tezontepec, Tizayuca, Tepeji del Río de Ocampo y Tlaxcoapan.
Morelos (1 municipio): Huitzilac.
Su estructura policéntrica, su fragmentación político-administrativa y la coexistencia de
múltiples marcos normativos hacen evidente la necesidad de mecanismos de gobernanza capaces
de articular decisiones de 84 municipios, cuatro gobiernos estatales y una amplia gama de actores
sociales y económicos que alcanzan casi los 22 millones de habitantes.
En la ZMVM, la gobernanza territorial no es solo un ideal normativo: es una condición
para enfrentar desafíos como la movilidad intermunicipal, la gestión del agua, la calidad del aire,
la expansión urbana descontrolada y las desigualdades socioespaciales. La ausencia de
coordinación efectiva es un riesgo latente que genera costos sociales y ambientales elevados,
mientras que los avances —aunque importantes en ámbitos como la gestión ambiental o la
movilidad integrada— siguen siendo un desafío para responder a la magnitud de los problemas
metropolitanos.
Procesos de Metropolización y Sistemas Urbanos: Complejidad, Transformaciones y
Desafíos para la Gobernanza Territorial
En las últimas décadas, los procesos de metropolización se han consolidado como una de
las transformaciones territoriales más significativas en América Latina. La expansión física,
económica y social de las ciudades ha reconfigurado las dinámicas urbanas tradicionales,
diluyendo fronteras administrativas y generando nuevas formas de interacción entre municipios,
regiones y actores públicos y privados. Este fenómeno no solo implica un crecimiento espacial,
sino también profundas mutaciones culturales, sociales y económicas que redefinen la vida
cotidiana de las comunidades.
La metropolización, entendida como la integración funcional de territorios contiguos
articulados por flujos de población, servicios, infraestructura y actividades económicas, plantea
desafíos sustantivos para la gestión pública. La complejidad resultante exige nuevas capacidades
institucionales, mecanismos de coordinación intergubernamental y sistemas de información
robustos que permitan comprender y gobernar territorios cada vez más interdependientes.
3.1 Dinámicas de metropolización: expansión, densificación y transformación territorial
El proceso de metropolización se manifiesta a través de la interacción de múltiples factores
como a) Crecimiento demográfico y movilidad poblacional. El aumento de la densidad
poblacional —producto del crecimiento natural y de la migración interna e internacional—
Vol. 13/ Núm. 1 2026 pág. 3658
impulsa la expansión urbana más allá de los límites municipales. En sus primeras etapas, este
crecimiento suele ser desordenado, con asentamientos irregulares y una provisión insuficiente de
servicios básicos. La conformación de zonas metropolitanas trasciende así las fronteras político-
administrativas, generando territorios funcionales que requieren nuevas formas de planificación
y gestión; b) Impactos socioeconómicos y ambientales. La metropolización transforma
profundamente las estructuras económicas, sociales y culturales. La concentración de actividades
productivas y de servicios genera oportunidades, pero también desigualdades territoriales, presión
sobre los ecosistemas y conflictos por el uso del suelo. En ausencia de planificación, emergen
problemas como la segregación socioespacial, la contaminación, la sobreexplotación de recursos
y la vulnerabilidad ante riesgos ambientales; c) Expansión física y fortalecimiento de las grandes
ciudades. La expansión urbana diluye los límites entre localidades, consolidando superficies
urbanizadas continuas que conforman la zona metropolitana. A medida que crecen la población,
la infraestructura y las redes de comunicación, las grandes ciudades incrementan su capacidad
económica y su influencia regional. Este fortalecimiento, sin embargo, no siempre se acompaña
de mecanismos adecuados de coordinación entre municipios, lo que genera asimetrías en la
provisión de servicios y en la toma de decisiones; d) Concentración de actividades económicas y
servicios. Las metrópolis concentran empleo, servicios especializados, equipamientos y nodos
logísticos que atraen población y capital.
La interconexión entre municipios —a través de carreteras, transporte público,
telecomunicaciones y redes de distribución— es un elemento clave para entender la dinámica
metropolitana. Sin embargo, esta interdependencia también evidencia la necesidad de políticas
integradas que superen la fragmentación institucional. La complejidad metropolitana se expresa
en la conformación de sistemas urbanos altamente interdependientes. Estos sistemas incluyen
transporte, energía, agua potable, drenaje, comunicaciones, gestión de residuos, seguridad y otros
servicios esenciales para la vida urbana. Su funcionamiento eficiente es indispensable para
garantizar la sostenibilidad y la calidad de vida de la población. No obstante, el crecimiento
acelerado y, en muchos casos, desordenado de las ciudades genera tensiones en estos sistemas:
saturación de infraestructura, déficits de cobertura, fallas en la gestión de residuos, congestión
vial, riesgos hídricos y desigualdades en el acceso a servicios. La ausencia de mecanismos de
planeación, monitoreo y evaluación agrava estas problemáticas.
Gobernanza metropolitana: capacidades, coordinación y sistemas de información
La gobernanza metropolitana se ha convertido en un componente crítico para enfrentar los
desafíos derivados de la metropolización. Requiere de contar con amplias capacidad en los rubros
de: a) Coordinación intergubernamental entre municipios, estados y federación; b) Instrumentos
de planeación que integren visión territorial, sostenibilidad y equidad; c) Mecanismos de
financiamiento que permitan inversiones conjuntas y redistributivas; d) Participación social y
impulsa la expansión urbana más allá de los límites municipales. En sus primeras etapas, este
crecimiento suele ser desordenado, con asentamientos irregulares y una provisión insuficiente de
servicios básicos. La conformación de zonas metropolitanas trasciende así las fronteras político-
administrativas, generando territorios funcionales que requieren nuevas formas de planificación
y gestión; b) Impactos socioeconómicos y ambientales. La metropolización transforma
profundamente las estructuras económicas, sociales y culturales. La concentración de actividades
productivas y de servicios genera oportunidades, pero también desigualdades territoriales, presión
sobre los ecosistemas y conflictos por el uso del suelo. En ausencia de planificación, emergen
problemas como la segregación socioespacial, la contaminación, la sobreexplotación de recursos
y la vulnerabilidad ante riesgos ambientales; c) Expansión física y fortalecimiento de las grandes
ciudades. La expansión urbana diluye los límites entre localidades, consolidando superficies
urbanizadas continuas que conforman la zona metropolitana. A medida que crecen la población,
la infraestructura y las redes de comunicación, las grandes ciudades incrementan su capacidad
económica y su influencia regional. Este fortalecimiento, sin embargo, no siempre se acompaña
de mecanismos adecuados de coordinación entre municipios, lo que genera asimetrías en la
provisión de servicios y en la toma de decisiones; d) Concentración de actividades económicas y
servicios. Las metrópolis concentran empleo, servicios especializados, equipamientos y nodos
logísticos que atraen población y capital.
La interconexión entre municipios —a través de carreteras, transporte público,
telecomunicaciones y redes de distribución— es un elemento clave para entender la dinámica
metropolitana. Sin embargo, esta interdependencia también evidencia la necesidad de políticas
integradas que superen la fragmentación institucional. La complejidad metropolitana se expresa
en la conformación de sistemas urbanos altamente interdependientes. Estos sistemas incluyen
transporte, energía, agua potable, drenaje, comunicaciones, gestión de residuos, seguridad y otros
servicios esenciales para la vida urbana. Su funcionamiento eficiente es indispensable para
garantizar la sostenibilidad y la calidad de vida de la población. No obstante, el crecimiento
acelerado y, en muchos casos, desordenado de las ciudades genera tensiones en estos sistemas:
saturación de infraestructura, déficits de cobertura, fallas en la gestión de residuos, congestión
vial, riesgos hídricos y desigualdades en el acceso a servicios. La ausencia de mecanismos de
planeación, monitoreo y evaluación agrava estas problemáticas.
Gobernanza metropolitana: capacidades, coordinación y sistemas de información
La gobernanza metropolitana se ha convertido en un componente crítico para enfrentar los
desafíos derivados de la metropolización. Requiere de contar con amplias capacidad en los rubros
de: a) Coordinación intergubernamental entre municipios, estados y federación; b) Instrumentos
de planeación que integren visión territorial, sostenibilidad y equidad; c) Mecanismos de
financiamiento que permitan inversiones conjuntas y redistributivas; d) Participación social y
Vol. 13/ Núm. 1 2026 pág. 3659
transparencia para fortalecer la legitimidad de las decisiones; e) Sistemas de información
confiables que permitan diagnósticos precisos y políticas basadas en evidencia.
En el rubro de la información, los países han avanzado en la construcción de plataformas
de datos abiertos y sistemas urbanos nacionales. En México, por ejemplo, el Sistema Urbano
Nacional integra información proveniente de 111 instituciones públicas, permitiendo analizar la
composición, tamaño y crecimiento de las ciudades, así como su relación con actividades
económicas, cobertura de servicios básicos y disponibilidad de recursos naturales (Gobierno de
México, 2025). Este sistema se alimenta de 26 categorías temáticas y más de 2,600 bases de datos
disponibles en la Plataforma Nacional de Datos Abiertos. Su objetivo es proveer insumos
sociodemográficos y territoriales que fortalezcan la planeación del desarrollo urbano y la toma de
decisiones estratégicas.
Figura 1
Categorías de datos clasificados en la Plataforma Nacional de Datos de México (2025)
Fuente. Elaboración propia a partir de información de la Plataforma Nacional de Datos Abiertos (2025)
El Sistema Urbano Nacional (SUN) constituye una herramienta estratégica para
comprender la complejidad del desarrollo urbano en México, al ofrecer una visión integrada y
comparada del comportamiento de las ciudades. Su principal utilidad radica en la capacidad de
identificar patrones de crecimiento, desigualdades en la provisión de servicios, presiones
ambientales y tendencias de movilidad y conectividad que, de otra manera, permanecerían
fragmentadas en diagnósticos locales. Esta perspectiva sistémica permite orientar políticas
públicas que atiendan problemas estructurales como la expansión desordenada, la fragmentación
institucional y la distribución desigual de oportunidades dentro de las metrópolis.
Comprender los procesos de metropolización implica ir más allá del análisis del
crecimiento físico de las ciudades. Supone reconocer las dinámicas sociales, económicas y
territoriales que emergen en contextos crecientemente complejos, donde convergen comunidades
rurales, periurbanas y urbanas. Esta integración heterogénea genera nuevos arreglos sociales y
Agricultura
Cultura
Economía
Derechos
Humanos
Ciencia y
Tecnología
Deporte
Energía
InfraestructuraGobierno
Educación
Migración
Medio
Ambiente
MujeresMar y Costa
Movilidad
Multiculturalidad
Presupuesto
Programas
Sociales
Salud
Población
Seguridad
Telecomunicacio
nes
Trabajo
Turismo
Territorio
Servicios
transparencia para fortalecer la legitimidad de las decisiones; e) Sistemas de información
confiables que permitan diagnósticos precisos y políticas basadas en evidencia.
En el rubro de la información, los países han avanzado en la construcción de plataformas
de datos abiertos y sistemas urbanos nacionales. En México, por ejemplo, el Sistema Urbano
Nacional integra información proveniente de 111 instituciones públicas, permitiendo analizar la
composición, tamaño y crecimiento de las ciudades, así como su relación con actividades
económicas, cobertura de servicios básicos y disponibilidad de recursos naturales (Gobierno de
México, 2025). Este sistema se alimenta de 26 categorías temáticas y más de 2,600 bases de datos
disponibles en la Plataforma Nacional de Datos Abiertos. Su objetivo es proveer insumos
sociodemográficos y territoriales que fortalezcan la planeación del desarrollo urbano y la toma de
decisiones estratégicas.
Figura 1
Categorías de datos clasificados en la Plataforma Nacional de Datos de México (2025)
Fuente. Elaboración propia a partir de información de la Plataforma Nacional de Datos Abiertos (2025)
El Sistema Urbano Nacional (SUN) constituye una herramienta estratégica para
comprender la complejidad del desarrollo urbano en México, al ofrecer una visión integrada y
comparada del comportamiento de las ciudades. Su principal utilidad radica en la capacidad de
identificar patrones de crecimiento, desigualdades en la provisión de servicios, presiones
ambientales y tendencias de movilidad y conectividad que, de otra manera, permanecerían
fragmentadas en diagnósticos locales. Esta perspectiva sistémica permite orientar políticas
públicas que atiendan problemas estructurales como la expansión desordenada, la fragmentación
institucional y la distribución desigual de oportunidades dentro de las metrópolis.
Comprender los procesos de metropolización implica ir más allá del análisis del
crecimiento físico de las ciudades. Supone reconocer las dinámicas sociales, económicas y
territoriales que emergen en contextos crecientemente complejos, donde convergen comunidades
rurales, periurbanas y urbanas. Esta integración heterogénea genera nuevos arreglos sociales y
Agricultura
Cultura
Economía
Derechos
Humanos
Ciencia y
Tecnología
Deporte
Energía
InfraestructuraGobierno
Educación
Migración
Medio
Ambiente
MujeresMar y Costa
Movilidad
Multiculturalidad
Presupuesto
Programas
Sociales
Salud
Población
Seguridad
Telecomunicacio
nes
Trabajo
Turismo
Territorio
Servicios
Vol. 13/ Núm. 1 2026 pág. 3660
productivos que deben ser evaluados para garantizar la cohesión territorial y la sostenibilidad del
desarrollo.
En paralelo, los sistemas urbanos contemporáneos enfrentan desafíos significativos
relacionados con la resiliencia ante riesgos naturales, la adaptación al cambio climático y la
persistencia de desigualdades socioespaciales que se profundizan en las periferias metropolitanas
(Araos, 2016).
En este escenario, la gobernanza metropolitana adquiere un papel central. Su eficacia
depende de la articulación entre distintos niveles de gobierno, el sector privado y la ciudadanía,
con el fin de establecer mecanismos de coordinación que favorezcan la toma de decisiones
informada y la planeación estratégica basada en evidencia. Este enfoque resulta indispensable
para evitar duplicidades institucionales, mejorar la eficiencia en el uso de recursos públicos y
fortalecer la transparencia en los procesos de gestión territorial.
Actores públicos, privados y comunitarios en la gestión del territorio metropolitano: hacia
una gobernanza multinivel y colaborativa
Las áreas metropolitanas concentran población, infraestructura estratégica, actividad
económica y flujos cotidianos que desbordan los límites político-administrativos tradicionales.
Esta densidad funcional genera ventajas competitivas —innovación, economías de aglomeración,
acceso a servicios especializados—, pero también produce tensiones: desigualdades territoriales,
presión sobre los servicios públicos, expansión urbana desordenada y fragmentación institucional.
En este contexto, la gobernanza metropolitana se convierte en un desafío central para los Estados
contemporáneos.
La literatura coincide en que la gestión efectiva del territorio metropolitano requiere la
articulación de actores públicos, privados y comunitarios, capaces de coordinar visiones, recursos
y capacidades para orientar el desarrollo urbano bajo principios de sostenibilidad, equidad y
eficiencia. La complejidad metropolitana no puede ser gobernada desde un solo nivel de gobierno
ni desde una sola racionalidad institucional; exige, por el contrario, arreglos de gobernanza
multinivel, mecanismos de cooperación intergubernamental y plataformas de participación social.
Actores públicos: la arquitectura institucional de la gobernanza metropolitana
Los actores públicos constituyen la columna vertebral de la gestión territorial. Sin embargo,
sus competencias suelen estar fragmentadas, superpuestas o insuficientemente coordinadas. La
gobernanza metropolitana exige comprender el papel diferenciado —pero complementario— de
los gobiernos locales, regionales y nacionales.
productivos que deben ser evaluados para garantizar la cohesión territorial y la sostenibilidad del
desarrollo.
En paralelo, los sistemas urbanos contemporáneos enfrentan desafíos significativos
relacionados con la resiliencia ante riesgos naturales, la adaptación al cambio climático y la
persistencia de desigualdades socioespaciales que se profundizan en las periferias metropolitanas
(Araos, 2016).
En este escenario, la gobernanza metropolitana adquiere un papel central. Su eficacia
depende de la articulación entre distintos niveles de gobierno, el sector privado y la ciudadanía,
con el fin de establecer mecanismos de coordinación que favorezcan la toma de decisiones
informada y la planeación estratégica basada en evidencia. Este enfoque resulta indispensable
para evitar duplicidades institucionales, mejorar la eficiencia en el uso de recursos públicos y
fortalecer la transparencia en los procesos de gestión territorial.
Actores públicos, privados y comunitarios en la gestión del territorio metropolitano: hacia
una gobernanza multinivel y colaborativa
Las áreas metropolitanas concentran población, infraestructura estratégica, actividad
económica y flujos cotidianos que desbordan los límites político-administrativos tradicionales.
Esta densidad funcional genera ventajas competitivas —innovación, economías de aglomeración,
acceso a servicios especializados—, pero también produce tensiones: desigualdades territoriales,
presión sobre los servicios públicos, expansión urbana desordenada y fragmentación institucional.
En este contexto, la gobernanza metropolitana se convierte en un desafío central para los Estados
contemporáneos.
La literatura coincide en que la gestión efectiva del territorio metropolitano requiere la
articulación de actores públicos, privados y comunitarios, capaces de coordinar visiones, recursos
y capacidades para orientar el desarrollo urbano bajo principios de sostenibilidad, equidad y
eficiencia. La complejidad metropolitana no puede ser gobernada desde un solo nivel de gobierno
ni desde una sola racionalidad institucional; exige, por el contrario, arreglos de gobernanza
multinivel, mecanismos de cooperación intergubernamental y plataformas de participación social.
Actores públicos: la arquitectura institucional de la gobernanza metropolitana
Los actores públicos constituyen la columna vertebral de la gestión territorial. Sin embargo,
sus competencias suelen estar fragmentadas, superpuestas o insuficientemente coordinadas. La
gobernanza metropolitana exige comprender el papel diferenciado —pero complementario— de
los gobiernos locales, regionales y nacionales.
Vol. 13/ Núm. 1 2026 pág. 3661
Tabla 2
Ámbitos de actuación y atribuciones de los actores públicos
Actores públicos Ámbitos de actuación
1.1 Gobiernos locales: proximidad,
servicios y ordenamiento urbano. Los
gobiernos municipales representan la
instancia más cercana a la ciudadanía y, en
la mayoría de los países, son responsables
de funciones esenciales para la vida urbana.
Como señala Gomme (1987), los
municipios son “subpartes” de la estructura
estatal, pero su papel es decisivo para la
calidad de vida urbana. En las metrópolis,
sin embargo, su capacidad de acción se ve
limitada por la fragmentación territorial:
múltiples municipios comparten un mismo
espacio funcional, pero actúan bajo lógicas
administrativas distintas, lo que genera
descoordinación, competencia fiscal y
políticas contradictorias.
Prestación de servicios públicos básicos
▪ agua potable
▪ saneamiento,
▪ alumbrado,
▪ recolección de residuos)
▪ salud y educación de primer nivel
▪ vivienda, recreación y deporte
▪ regulación del uso de suelo y
ordenamiento territorial
▪ promoción del desarrollo económico
local
▪ protección ambiental y manejo de
recursos naturales
▪ fomento de la participación comunitaria
1.2 Gobiernos regionales: coordinación
supralocal y reducción de desigualdades.
Los gobiernos regionales —cuando
existen— operan como un nivel intermedio
entre el gobierno nacional y los gobiernos
locales. Su legitimidad deriva de la
representación política regional y su función
principal es coordinar políticas públicas que
superan la escala municipal (ScienceDirect,
2001).
En las áreas metropolitanas, los gobiernos
regionales pueden desempeñar un papel
clave como instancias de integración,
especialmente cuando los municipios
carecen de capacidad técnica o financiera
para enfrentar retos comunes.
Atribuciones más relevantes destacan:
• reducir desigualdades territoriales
mediante políticas redistributivas
• planificar infraestructura estratégica
(carreteras, hospitales, transporte
público)
• articular políticas ambientales y de
ordenamiento territorial
• conectar a los distintos niveles de
gobierno con el sector privado y la
sociedad civil
• preservar identidades culturales,
lingüísticas y étnicas
• fortalecer la democracia mediante
órganos regionales electos (OECD,
2022)
Tabla 2
Ámbitos de actuación y atribuciones de los actores públicos
Actores públicos Ámbitos de actuación
1.1 Gobiernos locales: proximidad,
servicios y ordenamiento urbano. Los
gobiernos municipales representan la
instancia más cercana a la ciudadanía y, en
la mayoría de los países, son responsables
de funciones esenciales para la vida urbana.
Como señala Gomme (1987), los
municipios son “subpartes” de la estructura
estatal, pero su papel es decisivo para la
calidad de vida urbana. En las metrópolis,
sin embargo, su capacidad de acción se ve
limitada por la fragmentación territorial:
múltiples municipios comparten un mismo
espacio funcional, pero actúan bajo lógicas
administrativas distintas, lo que genera
descoordinación, competencia fiscal y
políticas contradictorias.
Prestación de servicios públicos básicos
▪ agua potable
▪ saneamiento,
▪ alumbrado,
▪ recolección de residuos)
▪ salud y educación de primer nivel
▪ vivienda, recreación y deporte
▪ regulación del uso de suelo y
ordenamiento territorial
▪ promoción del desarrollo económico
local
▪ protección ambiental y manejo de
recursos naturales
▪ fomento de la participación comunitaria
1.2 Gobiernos regionales: coordinación
supralocal y reducción de desigualdades.
Los gobiernos regionales —cuando
existen— operan como un nivel intermedio
entre el gobierno nacional y los gobiernos
locales. Su legitimidad deriva de la
representación política regional y su función
principal es coordinar políticas públicas que
superan la escala municipal (ScienceDirect,
2001).
En las áreas metropolitanas, los gobiernos
regionales pueden desempeñar un papel
clave como instancias de integración,
especialmente cuando los municipios
carecen de capacidad técnica o financiera
para enfrentar retos comunes.
Atribuciones más relevantes destacan:
• reducir desigualdades territoriales
mediante políticas redistributivas
• planificar infraestructura estratégica
(carreteras, hospitales, transporte
público)
• articular políticas ambientales y de
ordenamiento territorial
• conectar a los distintos niveles de
gobierno con el sector privado y la
sociedad civil
• preservar identidades culturales,
lingüísticas y étnicas
• fortalecer la democracia mediante
órganos regionales electos (OECD,
2022)
Vol. 13/ Núm. 1 2026 pág. 3662
1.3 Gobierno nacional: marco normativo,
visión estratégica y bienes públicos
mayores. El gobierno nacional cumple
funciones estructurales para la gobernanza
metropolitana.
El nivel nacional, por tanto, fija el marco
normativo y estratégico que orienta la
acción metropolitana y garantiza la
provisión de bienes públicos que requieren
escala nacional.
Esferas de actuación:
▪ Constitucional: definición de
competencias, derechos y obligaciones.
▪ Infraestructura cívica y jurisdiccional:
sistemas judiciales, electorales y
administrativos.
▪ Definición estratégica de políticas:
visión de largo plazo, metas nacionales
y prioridades sectoriales.
▪ Ejecución de programas:
implementación de políticas públicas.
▪ Gestión organizacional interna:
administración del aparato estatal.
Ejemplos ilustrativos incluyen:
1. México: la Ley General de
Asentamientos Humanos,
Ordenamiento Territorial y Desarrollo
Urbano (2016) obliga a atender temas
metropolitanos bajo criterios de
sostenibilidad.
2. Unión Europea: el European Green
Deal (2019) establece una estrategia
integral para la transición climática,
articulando la acción de los Estados
miembros bajo una visión común.
Fuente: elaboración propia a partir del análisis documental
La necesidad de cooperación intergubernamental
La gobernanza metropolitana solo es efectiva cuando los tres niveles de gobierno actúan
de manera coordinada. La ausencia de cooperación genera vacíos de autoridad, duplicidad de
funciones, uso ineficiente de recursos, políticas contradictorias y desigualdades territoriales
persistentes. Por el contrario, la cooperación intergubernamental puede adoptar diversas formas
que se concretan en convenios de coordinación, surgimiento de autoridades metropolitanas,
creación de agencias de transporte o infraestructura, aprobación de fondos metropolitanos,
construcción de sistemas de información compartidos y operación de mecanismos de
planificación conjunta. La clave es construir instituciones flexibles, capaces de adaptarse a la
dinámica metropolitana y de integrar a actores no gubernamentales.
1.3 Gobierno nacional: marco normativo,
visión estratégica y bienes públicos
mayores. El gobierno nacional cumple
funciones estructurales para la gobernanza
metropolitana.
El nivel nacional, por tanto, fija el marco
normativo y estratégico que orienta la
acción metropolitana y garantiza la
provisión de bienes públicos que requieren
escala nacional.
Esferas de actuación:
▪ Constitucional: definición de
competencias, derechos y obligaciones.
▪ Infraestructura cívica y jurisdiccional:
sistemas judiciales, electorales y
administrativos.
▪ Definición estratégica de políticas:
visión de largo plazo, metas nacionales
y prioridades sectoriales.
▪ Ejecución de programas:
implementación de políticas públicas.
▪ Gestión organizacional interna:
administración del aparato estatal.
Ejemplos ilustrativos incluyen:
1. México: la Ley General de
Asentamientos Humanos,
Ordenamiento Territorial y Desarrollo
Urbano (2016) obliga a atender temas
metropolitanos bajo criterios de
sostenibilidad.
2. Unión Europea: el European Green
Deal (2019) establece una estrategia
integral para la transición climática,
articulando la acción de los Estados
miembros bajo una visión común.
Fuente: elaboración propia a partir del análisis documental
La necesidad de cooperación intergubernamental
La gobernanza metropolitana solo es efectiva cuando los tres niveles de gobierno actúan
de manera coordinada. La ausencia de cooperación genera vacíos de autoridad, duplicidad de
funciones, uso ineficiente de recursos, políticas contradictorias y desigualdades territoriales
persistentes. Por el contrario, la cooperación intergubernamental puede adoptar diversas formas
que se concretan en convenios de coordinación, surgimiento de autoridades metropolitanas,
creación de agencias de transporte o infraestructura, aprobación de fondos metropolitanos,
construcción de sistemas de información compartidos y operación de mecanismos de
planificación conjunta. La clave es construir instituciones flexibles, capaces de adaptarse a la
dinámica metropolitana y de integrar a actores no gubernamentales.
Vol. 13/ Núm. 1 2026 pág. 3663
Actores privados y comunitarios: corresponsabilidad y legitimidad social
Aunque la visión general parece centrarse en actores públicos, para el análisis de la
metrópoli es fundamental incorporar a los otros dos pilares de la gobernanza metropolitana (sector
privado y sociedad civil), ya que ante los retos contemporáneos se concibe como un ecosistema
de actores, no como una estructura jerárquica.
▪ Sector privado. Participa en la producción de vivienda, infraestructura y servicios, influye
en patrones de localización y movilidad, aporta inversión, innovación y capacidad técnica.
Sin embargo, requiere marcos regulatorios claros y previsibles.
▪ Sociedad civil y comunidades. Aportan conocimiento territorial y legitimidad social,
vigilan el cumplimiento de normas y planes, impulsan agendas de justicia espacial, equidad
y sostenibilidad y fortalecen la gobernanza mediante participación deliberativa.
Capacidades estatales e información frente a la complejidad
Los sistemas de información urbana y las políticas de datos abiertos se consolidan como
instrumentos clave para robustecer la capacidad estatal en la gestión metropolitana. Su
aprovechamiento adecuado permite elaborar diagnósticos precisos, construir escenarios
prospectivos y evaluar de manera continua los resultados de las intervenciones públicas. Estos
elementos son esenciales para avanzar hacia una gobernanza moderna orientada a la
sostenibilidad, la equidad y un desarrollo territorial equilibrado siguiendo los planteamientos de
Kitchin y Moore-Cherry (2020). En consecuencia, los procesos de metropolización y los sistemas
urbanos deben entenderse como fenómenos interdependientes que configuran la estructura
funcional de las ciudades contemporáneas. Su adecuada interpretación permite a los gobiernos
anticiparse a los desafíos del crecimiento urbano, diseñar políticas basadas en evidencia y
promover modelos de desarrollo que mejoren la calidad de vida de las poblaciones
metropolitanas.
Llegados a este punto, resulta pertinente analizar casos representativos que ilustran los
factores que incrementan la complejidad de la gobernanza en las áreas metropolitanas. Conforme
a la visión de Sellers y Hoffmann (2008) se identifican diversas configuraciones metropolitanas
a nivel internacional que ejemplifican los retos asociados a la coordinación intergubernamental,
la desigualdad territorial, la fragmentación política y la capacidad institucional. Estos casos
permiten situar la experiencia mexicana en un marco comparado más amplio, enriqueciendo la
comprensión de los desafíos y oportunidades que enfrenta la gobernanza metropolitana en el
contexto global.
Actores privados y comunitarios: corresponsabilidad y legitimidad social
Aunque la visión general parece centrarse en actores públicos, para el análisis de la
metrópoli es fundamental incorporar a los otros dos pilares de la gobernanza metropolitana (sector
privado y sociedad civil), ya que ante los retos contemporáneos se concibe como un ecosistema
de actores, no como una estructura jerárquica.
▪ Sector privado. Participa en la producción de vivienda, infraestructura y servicios, influye
en patrones de localización y movilidad, aporta inversión, innovación y capacidad técnica.
Sin embargo, requiere marcos regulatorios claros y previsibles.
▪ Sociedad civil y comunidades. Aportan conocimiento territorial y legitimidad social,
vigilan el cumplimiento de normas y planes, impulsan agendas de justicia espacial, equidad
y sostenibilidad y fortalecen la gobernanza mediante participación deliberativa.
Capacidades estatales e información frente a la complejidad
Los sistemas de información urbana y las políticas de datos abiertos se consolidan como
instrumentos clave para robustecer la capacidad estatal en la gestión metropolitana. Su
aprovechamiento adecuado permite elaborar diagnósticos precisos, construir escenarios
prospectivos y evaluar de manera continua los resultados de las intervenciones públicas. Estos
elementos son esenciales para avanzar hacia una gobernanza moderna orientada a la
sostenibilidad, la equidad y un desarrollo territorial equilibrado siguiendo los planteamientos de
Kitchin y Moore-Cherry (2020). En consecuencia, los procesos de metropolización y los sistemas
urbanos deben entenderse como fenómenos interdependientes que configuran la estructura
funcional de las ciudades contemporáneas. Su adecuada interpretación permite a los gobiernos
anticiparse a los desafíos del crecimiento urbano, diseñar políticas basadas en evidencia y
promover modelos de desarrollo que mejoren la calidad de vida de las poblaciones
metropolitanas.
Llegados a este punto, resulta pertinente analizar casos representativos que ilustran los
factores que incrementan la complejidad de la gobernanza en las áreas metropolitanas. Conforme
a la visión de Sellers y Hoffmann (2008) se identifican diversas configuraciones metropolitanas
a nivel internacional que ejemplifican los retos asociados a la coordinación intergubernamental,
la desigualdad territorial, la fragmentación política y la capacidad institucional. Estos casos
permiten situar la experiencia mexicana en un marco comparado más amplio, enriqueciendo la
comprensión de los desafíos y oportunidades que enfrenta la gobernanza metropolitana en el
contexto global.
Vol. 13/ Núm. 1 2026 pág. 3664
Tabla 3
Casos representativos de la complejidad en las áreas metropolitanas
Factores Casos representativos
Diversidad territorial y social
Espacios urbanos cada vez más
extensos, más complejos y
fragmentados
▪ Brasilia y Ciudad de México (con desplazamiento
de hogares de clase media y con mayores recursos
hacia la periferia)
▪ En Europa y en América del Norte, (absorben
igualmente la mayor parte de las personas
inmigrantes)
Fragmentación geopolítica ▪ Israel, Suiza, Alemania, Estados Unidos, Francia y
Países Bajos (alto porcentaje de habitantes vive en
la ciudad central y no en los suburbios.
▪ Canadá, Sudáfrica, Suecia, Países Bajos, Polonia,
Israel, Noruega República Checa, Suiza, Alemania,
Estados Unidos y Hungría (países donde se han
producido recientemente fusiones de municipios)
▪ Los gobiernos metropolitanos administran
actualmente el 50% de la población de Ciudad de
México, el 71% de la población de São Paolo, el
45% de la población de Seúl y el 38% de la de
Johannesburgo.
Globalización económica y
competitividad
▪ Países latinoamericanos como México, Brasil,
Argentina y Colombia y asiáticos, como Tailandia
y Corea del Sur (las principales ciudades han
concentrado gran parte de los procesos de
industrialización y de los recursos nacionales).
Conflictos socio-políticos ▪ Brasil, Sudáfrica, India, (polarización socio-
espacial creciente, que genera conflictos entre los
barrios de la ciudad)
La adaptación de las unidades
territoriales existentes y de los
gobiernos supramunicipales a los
retos emergentes en las regiones
metropolitanas
▪ Tokio, París, Sao Paulo
El pragmatismo de la implantación ▪ Gobierno Metropolitano de Tokio
▪ Asamblea del Gran Londres
▪ Canadá y el Neo-regionalismo policéntrico
Tabla 3
Casos representativos de la complejidad en las áreas metropolitanas
Factores Casos representativos
Diversidad territorial y social
Espacios urbanos cada vez más
extensos, más complejos y
fragmentados
▪ Brasilia y Ciudad de México (con desplazamiento
de hogares de clase media y con mayores recursos
hacia la periferia)
▪ En Europa y en América del Norte, (absorben
igualmente la mayor parte de las personas
inmigrantes)
Fragmentación geopolítica ▪ Israel, Suiza, Alemania, Estados Unidos, Francia y
Países Bajos (alto porcentaje de habitantes vive en
la ciudad central y no en los suburbios.
▪ Canadá, Sudáfrica, Suecia, Países Bajos, Polonia,
Israel, Noruega República Checa, Suiza, Alemania,
Estados Unidos y Hungría (países donde se han
producido recientemente fusiones de municipios)
▪ Los gobiernos metropolitanos administran
actualmente el 50% de la población de Ciudad de
México, el 71% de la población de São Paolo, el
45% de la población de Seúl y el 38% de la de
Johannesburgo.
Globalización económica y
competitividad
▪ Países latinoamericanos como México, Brasil,
Argentina y Colombia y asiáticos, como Tailandia
y Corea del Sur (las principales ciudades han
concentrado gran parte de los procesos de
industrialización y de los recursos nacionales).
Conflictos socio-políticos ▪ Brasil, Sudáfrica, India, (polarización socio-
espacial creciente, que genera conflictos entre los
barrios de la ciudad)
La adaptación de las unidades
territoriales existentes y de los
gobiernos supramunicipales a los
retos emergentes en las regiones
metropolitanas
▪ Tokio, París, Sao Paulo
El pragmatismo de la implantación ▪ Gobierno Metropolitano de Tokio
▪ Asamblea del Gran Londres
▪ Canadá y el Neo-regionalismo policéntrico
Vol. 13/ Núm. 1 2026 pág. 3665
Fortalecimiento de la legitimidad
democrática
▪ La elección directa de los miembros de Metro
Toronto, innovación desde 1988.
▪ Stuttgart, el control ejercido por los partidos a las
elecciones de la Comunidad Regional de Stuttgart
(Verband Region Stuttgart), 1994.
▪ Asamblea del Gran Londres (GLA) y su alcalde,
elegidos directamente por la población
concentrados en las estrategias para favorecer la
competitividad y la cohesión social.
Fuente: elaboración propia a partir de análisis documental.
Hacia un nuevo paradigma de gobernanza metropolitana: desafíos, instrumentos y procesos
decisorios en el caso mexicano
En las primeras décadas del siglo XXI, las regiones metropolitanas se han consolidado
como espacios estratégicos para el desarrollo económico, la innovación y la vida cotidiana de
millones de personas. Sin embargo, su expansión acelerada, la creciente complejidad social y la
multiplicación de actores públicos y privados han tensionado los modelos tradicionales de
gobernanza representativa y han afectado a la dinámica de los sistemas educativos y económicos.
La fragmentación institucional, la superposición de competencias y la ausencia de mecanismos
eficaces de coordinación intergubernamental se han convertido en desafíos comunes para países
con estructuras federales, unitarias o híbridas.
En este contexto, la gobernanza metropolitana emerge como un campo crítico para repensar
la acción pública. Las metrópolis requieren modelos capaces de conciliar intereses históricos con
retos emergentes: movilidad, desigualdad socioespacial, gestión del suelo, seguridad, cambio
climático, vivienda asequible y participación ciudadana. México no es la excepción. Su
arquitectura institucional ha evolucionado hacia la creación de instancias específicas de
coordinación, consulta y planeación que buscan responder a esta complejidad.
La gobernanza metropolitana como desafío global
Las metrópolis contemporáneas concentran población, infraestructura crítica, cadenas
productivas y redes de movilidad que trascienden los límites político-administrativos. Esta
realidad genera tensiones relacionadas con un esquema complejo de factores como: a)
Fragmentación territorial; b) Coordinación intergubernamental insuficiente; c) Demandas
ciudadanas más complejas que afectan al desarrollo educativo, económico y social; d) Presiones
económicas y ambientales; e) Expectativas crecientes de transparencia y participación. Los países
enfrentan así un dilema común: ¿cómo diseñar instituciones capaces de articular múltiples niveles
de gobierno, sectores y actores sociales sin sacrificar legitimidad democrática ni eficiencia
operativa?
Fortalecimiento de la legitimidad
democrática
▪ La elección directa de los miembros de Metro
Toronto, innovación desde 1988.
▪ Stuttgart, el control ejercido por los partidos a las
elecciones de la Comunidad Regional de Stuttgart
(Verband Region Stuttgart), 1994.
▪ Asamblea del Gran Londres (GLA) y su alcalde,
elegidos directamente por la población
concentrados en las estrategias para favorecer la
competitividad y la cohesión social.
Fuente: elaboración propia a partir de análisis documental.
Hacia un nuevo paradigma de gobernanza metropolitana: desafíos, instrumentos y procesos
decisorios en el caso mexicano
En las primeras décadas del siglo XXI, las regiones metropolitanas se han consolidado
como espacios estratégicos para el desarrollo económico, la innovación y la vida cotidiana de
millones de personas. Sin embargo, su expansión acelerada, la creciente complejidad social y la
multiplicación de actores públicos y privados han tensionado los modelos tradicionales de
gobernanza representativa y han afectado a la dinámica de los sistemas educativos y económicos.
La fragmentación institucional, la superposición de competencias y la ausencia de mecanismos
eficaces de coordinación intergubernamental se han convertido en desafíos comunes para países
con estructuras federales, unitarias o híbridas.
En este contexto, la gobernanza metropolitana emerge como un campo crítico para repensar
la acción pública. Las metrópolis requieren modelos capaces de conciliar intereses históricos con
retos emergentes: movilidad, desigualdad socioespacial, gestión del suelo, seguridad, cambio
climático, vivienda asequible y participación ciudadana. México no es la excepción. Su
arquitectura institucional ha evolucionado hacia la creación de instancias específicas de
coordinación, consulta y planeación que buscan responder a esta complejidad.
La gobernanza metropolitana como desafío global
Las metrópolis contemporáneas concentran población, infraestructura crítica, cadenas
productivas y redes de movilidad que trascienden los límites político-administrativos. Esta
realidad genera tensiones relacionadas con un esquema complejo de factores como: a)
Fragmentación territorial; b) Coordinación intergubernamental insuficiente; c) Demandas
ciudadanas más complejas que afectan al desarrollo educativo, económico y social; d) Presiones
económicas y ambientales; e) Expectativas crecientes de transparencia y participación. Los países
enfrentan así un dilema común: ¿cómo diseñar instituciones capaces de articular múltiples niveles
de gobierno, sectores y actores sociales sin sacrificar legitimidad democrática ni eficiencia
operativa?
Vol. 13/ Núm. 1 2026 pág. 3666
El modelo mexicano: arquitectura institucional y funciones
México ha avanzado hacia un sistema más robusto de gobernanza metropolitana mediante
dos pilares institucionales: a) Comisión de Ordenamiento Metropolitano. Integrada por
representantes de la Federación, entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales,
esta comisión funge como instancia de coordinación política y técnica. Su función principal es
articular visiones territoriales y promover acuerdos intergubernamentales para la planeación y
gestión metropolitana. b) Consejo Consultivo de Desarrollo Metropolitano. Con participación de
los tres órdenes de gobierno, organizaciones sociales, colegios profesionales e instituciones
académicas, este órgano amplía la legitimidad social del proceso. Sus atribuciones incluyen
coordinar la formulación y aprobación de programas metropolitanos, promover la participación
del sector social, garantizar una planeación con perspectiva de género e impulsar procesos de
consulta pública e interinstitucional.
Aunque este diseño reconoce que la gobernanza metropolitana no puede limitarse a
acuerdos gubernamentales y requiere deliberación pública, conocimiento técnico y mecanismos
de corresponsabilidad, es preciso considerar la importancia de otros actores fundamentales como
los Institutos Metropolitanos de Planeación, que son responsables del seguimiento y evaluación
de los proyectos aprobados por la Comisión. Su papel técnico es crucial para generar información
actualizada, definir agendas de problemáticas metropolitanas, coordinar grupos de trabajo
multidisciplinarios, formular propuestas basadas en evidencia y producir insumos para la toma de
decisiones. En conjunto, estas instituciones buscan equilibrar legitimidad política, participación
social y capacidad técnica.
Por otro lado, las políticas públicas no sólo necesitan afinar el diseño para su
implementación, sino que de forma consciente es preciso que otorguen un papel preponderante a
las herramientas que se pondrán en funcionamiento para que la planeación alcance los resultados
deseados. Esta etapa requiere Instrumentos de Coordinación Intergubernamental. La literatura
internacional identifica cuatro tipos de instrumentos clave para la gobernanza metropolitana. En
México, su diseño y operativización enfrentan retos significativos como son las acciones
conjuntas con voluntad política. La creación y puesta en marcha de instancias metropolitanas
exige acuerdos entre gobiernos con prioridades, capacidades y ciclos políticos distintos. La
continuidad institucional sigue siendo un desafío.
Además, la normativa y marcos regulatorios obligan a elaborar estatutos, reglamentos y
planes de trabajo anuales con claridad jurídica y mecanismos de cumplimiento (la heterogeneidad
municipal complica la armonización normativa). Asimismo, los presupuestos y financiamiento
con sostenibilidad financiera de la gobernanza metropolitana, que depende de aportaciones claras
de cada orden de gobierno, identificación de fuentes complementarias, reglas de operación
transparentes y mecanismos de corresponsabilidad (sin financiamiento estable, la gobernanza se
vuelve simbólica). Por otro lado, el proceso debe contar con una Agenda de proyectos
El modelo mexicano: arquitectura institucional y funciones
México ha avanzado hacia un sistema más robusto de gobernanza metropolitana mediante
dos pilares institucionales: a) Comisión de Ordenamiento Metropolitano. Integrada por
representantes de la Federación, entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales,
esta comisión funge como instancia de coordinación política y técnica. Su función principal es
articular visiones territoriales y promover acuerdos intergubernamentales para la planeación y
gestión metropolitana. b) Consejo Consultivo de Desarrollo Metropolitano. Con participación de
los tres órdenes de gobierno, organizaciones sociales, colegios profesionales e instituciones
académicas, este órgano amplía la legitimidad social del proceso. Sus atribuciones incluyen
coordinar la formulación y aprobación de programas metropolitanos, promover la participación
del sector social, garantizar una planeación con perspectiva de género e impulsar procesos de
consulta pública e interinstitucional.
Aunque este diseño reconoce que la gobernanza metropolitana no puede limitarse a
acuerdos gubernamentales y requiere deliberación pública, conocimiento técnico y mecanismos
de corresponsabilidad, es preciso considerar la importancia de otros actores fundamentales como
los Institutos Metropolitanos de Planeación, que son responsables del seguimiento y evaluación
de los proyectos aprobados por la Comisión. Su papel técnico es crucial para generar información
actualizada, definir agendas de problemáticas metropolitanas, coordinar grupos de trabajo
multidisciplinarios, formular propuestas basadas en evidencia y producir insumos para la toma de
decisiones. En conjunto, estas instituciones buscan equilibrar legitimidad política, participación
social y capacidad técnica.
Por otro lado, las políticas públicas no sólo necesitan afinar el diseño para su
implementación, sino que de forma consciente es preciso que otorguen un papel preponderante a
las herramientas que se pondrán en funcionamiento para que la planeación alcance los resultados
deseados. Esta etapa requiere Instrumentos de Coordinación Intergubernamental. La literatura
internacional identifica cuatro tipos de instrumentos clave para la gobernanza metropolitana. En
México, su diseño y operativización enfrentan retos significativos como son las acciones
conjuntas con voluntad política. La creación y puesta en marcha de instancias metropolitanas
exige acuerdos entre gobiernos con prioridades, capacidades y ciclos políticos distintos. La
continuidad institucional sigue siendo un desafío.
Además, la normativa y marcos regulatorios obligan a elaborar estatutos, reglamentos y
planes de trabajo anuales con claridad jurídica y mecanismos de cumplimiento (la heterogeneidad
municipal complica la armonización normativa). Asimismo, los presupuestos y financiamiento
con sostenibilidad financiera de la gobernanza metropolitana, que depende de aportaciones claras
de cada orden de gobierno, identificación de fuentes complementarias, reglas de operación
transparentes y mecanismos de corresponsabilidad (sin financiamiento estable, la gobernanza se
vuelve simbólica). Por otro lado, el proceso debe contar con una Agenda de proyectos
Vol. 13/ Núm. 1 2026 pág. 3667
metropolitanos, que representa definir proyectos a corto, mediano y largo plazo e implica
establecer responsabilidades precisas, disponer de un esquema de datos abiertos, conocimiento
compartido y criterios de priorización basados en evidencia.
Procesos de toma de decisiones: un modelo en seis fases. ONU-Habitat (2023) propone un
sistema decisorio que fortalece la transparencia, la participación y la eficacia. Su adopción en
México permitiría consolidar un ciclo virtuoso de gobernanza. Cuenta con seis fases: a) Fase
propositiva. Define quién puede presentar propuestas y bajo qué instrumentos administrativos.
Requiere diagnósticos sólidos, identificación de actores, revisión de instrumentos existentes y
evaluación de viabilidad financiera; b) Fase consultiva. Incorpora análisis de datos, consultas
públicas, mesas técnicas, observatorios y think tanks. Su objetivo es fundamentar las decisiones
con evidencia y participación; c) Fase deliberativa. Establece reglas claras para el debate: quórum,
participación, espacios de discusión y consideración de alternativas. Integra aportes técnicos y
ciudadanía; d) Fase decisoria. Define mecanismos de votación, reglas para modificaciones,
procedimientos para resolver empates y actos formales de adopción. Busca garantizar
transparencia y verificabilidad; e) Fase implementativa. Traduce la decisión en acciones
concretas: responsables, recursos, proyectos y cronogramas. Incluye indicadores de corto,
mediano y largo plazo; f) Fase evaluativa. Monitorea resultados e impactos, incorpora
mecanismos de rendición de cuentas y promueve la mejora continua. La evaluación cierra el ciclo
y alimenta nuevas decisiones.
CONCLUSIONES
La gobernanza metropolitana y territorial se ha consolidado como un campo analítico y
práctico indispensable para comprender y gestionar los desafíos contemporáneos de los sistemas
urbanos. Su complejidad radica en articular actores diversos, superar la fragmentación
institucional y construir mecanismos de cooperación que respondan a la naturaleza
interdependiente de los territorios. En un contexto global marcado por la crisis climática, la
desigualdad urbana y la transformación económica, avanzar hacia modelos de gobernanza más
integrados, adaptativos y participativos constituye una condición necesaria para promover
territorios más sostenibles, equitativos y resilientes.
Los procesos de metropolización representan una transformación estructural del territorio
que redefine la forma en que se habita, se produce y se gobierna la ciudad. La complejidad
resultante exige una gobernanza metropolitana capaz de articular actores, niveles de gobierno y
sistemas urbanos interdependientes. La disponibilidad de datos abiertos y sistemas de información
robustos constituye un recurso estratégico para avanzar hacia modelos de desarrollo urbano más
sostenibles, equitativos y eficientes.
El reto central consiste en traducir esta información en políticas públicas integrales que
reconozcan la naturaleza funcional de las metrópolis, promuevan una gestión territorial
metropolitanos, que representa definir proyectos a corto, mediano y largo plazo e implica
establecer responsabilidades precisas, disponer de un esquema de datos abiertos, conocimiento
compartido y criterios de priorización basados en evidencia.
Procesos de toma de decisiones: un modelo en seis fases. ONU-Habitat (2023) propone un
sistema decisorio que fortalece la transparencia, la participación y la eficacia. Su adopción en
México permitiría consolidar un ciclo virtuoso de gobernanza. Cuenta con seis fases: a) Fase
propositiva. Define quién puede presentar propuestas y bajo qué instrumentos administrativos.
Requiere diagnósticos sólidos, identificación de actores, revisión de instrumentos existentes y
evaluación de viabilidad financiera; b) Fase consultiva. Incorpora análisis de datos, consultas
públicas, mesas técnicas, observatorios y think tanks. Su objetivo es fundamentar las decisiones
con evidencia y participación; c) Fase deliberativa. Establece reglas claras para el debate: quórum,
participación, espacios de discusión y consideración de alternativas. Integra aportes técnicos y
ciudadanía; d) Fase decisoria. Define mecanismos de votación, reglas para modificaciones,
procedimientos para resolver empates y actos formales de adopción. Busca garantizar
transparencia y verificabilidad; e) Fase implementativa. Traduce la decisión en acciones
concretas: responsables, recursos, proyectos y cronogramas. Incluye indicadores de corto,
mediano y largo plazo; f) Fase evaluativa. Monitorea resultados e impactos, incorpora
mecanismos de rendición de cuentas y promueve la mejora continua. La evaluación cierra el ciclo
y alimenta nuevas decisiones.
CONCLUSIONES
La gobernanza metropolitana y territorial se ha consolidado como un campo analítico y
práctico indispensable para comprender y gestionar los desafíos contemporáneos de los sistemas
urbanos. Su complejidad radica en articular actores diversos, superar la fragmentación
institucional y construir mecanismos de cooperación que respondan a la naturaleza
interdependiente de los territorios. En un contexto global marcado por la crisis climática, la
desigualdad urbana y la transformación económica, avanzar hacia modelos de gobernanza más
integrados, adaptativos y participativos constituye una condición necesaria para promover
territorios más sostenibles, equitativos y resilientes.
Los procesos de metropolización representan una transformación estructural del territorio
que redefine la forma en que se habita, se produce y se gobierna la ciudad. La complejidad
resultante exige una gobernanza metropolitana capaz de articular actores, niveles de gobierno y
sistemas urbanos interdependientes. La disponibilidad de datos abiertos y sistemas de información
robustos constituye un recurso estratégico para avanzar hacia modelos de desarrollo urbano más
sostenibles, equitativos y eficientes.
El reto central consiste en traducir esta información en políticas públicas integrales que
reconozcan la naturaleza funcional de las metrópolis, promuevan una gestión territorial
Vol. 13/ Núm. 1 2026 pág. 3668
coordinada, orientada al bienestar de la población, así como al uso responsable de los recursos y
que conduzca hacia una gobernanza metropolitana colaborativa. La gestión del territorio
metropolitano exige superar la lógica sectorial y fragmentada que caracteriza a muchos sistemas
administrativos. La articulación entre niveles de gobierno, sector privado y sociedad civil es
indispensable para enfrentar los retos urbanos del siglo XXI: cambio climático, desigualdad,
movilidad sostenible, vivienda asequible y resiliencia territorial.
Una gobernanza metropolitana efectiva requiere instituciones multinivel, mecanismos de
cooperación estables, participación social significativa, visión estratégica compartida y marcos
normativos claros y flexibles que garanticen la construcción de metrópolis más justas, sostenibles
y democráticas en un modelo de gobernanza metropolitana colaborativa y orientada al territorio.
La gobernanza metropolitana en México se encuentra en un momento decisivo. La arquitectura
institucional existente representa un avance significativo, pero su efectividad depende de la
capacidad para fortalecer la coordinación intergubernamental, garantizar financiamiento estable,
institucionalizar la participación social, profesionalizar la planeación y adoptar procesos
decisorios transparentes y basados en evidencia. Las metrópolis del siglo XXI requieren modelos
de gobernanza que reconozcan su complejidad y promuevan decisiones colaborativas, informadas
y orientadas al desarrollo sostenible. México tiene los elementos para avanzar hacia ese horizonte,
pero su consolidación dependerá de la voluntad política, la capacidad técnica y la participación
de la sociedad.
coordinada, orientada al bienestar de la población, así como al uso responsable de los recursos y
que conduzca hacia una gobernanza metropolitana colaborativa. La gestión del territorio
metropolitano exige superar la lógica sectorial y fragmentada que caracteriza a muchos sistemas
administrativos. La articulación entre niveles de gobierno, sector privado y sociedad civil es
indispensable para enfrentar los retos urbanos del siglo XXI: cambio climático, desigualdad,
movilidad sostenible, vivienda asequible y resiliencia territorial.
Una gobernanza metropolitana efectiva requiere instituciones multinivel, mecanismos de
cooperación estables, participación social significativa, visión estratégica compartida y marcos
normativos claros y flexibles que garanticen la construcción de metrópolis más justas, sostenibles
y democráticas en un modelo de gobernanza metropolitana colaborativa y orientada al territorio.
La gobernanza metropolitana en México se encuentra en un momento decisivo. La arquitectura
institucional existente representa un avance significativo, pero su efectividad depende de la
capacidad para fortalecer la coordinación intergubernamental, garantizar financiamiento estable,
institucionalizar la participación social, profesionalizar la planeación y adoptar procesos
decisorios transparentes y basados en evidencia. Las metrópolis del siglo XXI requieren modelos
de gobernanza que reconozcan su complejidad y promuevan decisiones colaborativas, informadas
y orientadas al desarrollo sostenible. México tiene los elementos para avanzar hacia ese horizonte,
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Vol. 13/ Núm. 1 2026 pág. 3669
REFERENCIAS
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Latinoamericanos 32 (63). https://doi.org/10.18504/pl3263-001-2024
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