Vol. 12/ Núm. 2 2025 pág. 3935
https://doi.org/10.69639/arandu.v12i2.1200
Cuencas Binacionales Ecuador- Colombia: Mira, Mataje y
Carchi-Guáitara. Desafíos de coordinación para fortalecer la
gobernanza del agua transfronteriza
Basins Binational Ecuador Colombia, Mira, Mataje and Carchi-Guáitara: coordination
mechanisms to enhance transboundary water gobernance
Alida Karina Pozo Alvear
karina.pozo@upec.edu.ec
https://orcid.org/0000-0001-6951-629X
Universidad Politécnica Estatal del Carchi
Tulcán – Ecuador
Gustavo Javier Terán Rosero
gustavo.teran@upec.edu.ec
https://orcid.org/0000-0001-9029-9410
Universidad Politécnica Estatal del Carchi
Tulcán – Ecuador
Artículo recibido: 18 mayo 2025 - Aceptado para publicación: 28 junio 2025
Conflictos de intereses: Ninguno que declarar.
RESUMEN
La coordinación entre actores multiescalar en la gestión integrada de los recursos hídricos (GIRH)
de las cuencas binacionales Mira, Mataje, Carchi-Guáitara, es la principal debilidad en la
gobernanza compartida Ecuador - Colombia, obstaculizando la gobernanza efectiva del agua
transfronteriza. Para determinar los desafíos de coordinación se identificó a los actores clave y
elementos que inciden en su afianzamiento como: la comunicación, toma de decisiones conjunta,
implementación de proyectos, intercambio de datos y monitoreo, participación comunitaria; y
capacitación y fortalecimiento de capacidades. Se propone desafíos de coordinación dirigidos a
potenciar una gobernanza efectiva del agua compartida como: generar alianzas multiactor
inclusivas, implementar un observatorio binacional del agua, promover la innovación a través de
incentivos, fiscalizar y regular el uso y aprovechamiento del agua.
Palabras clave: coordinación, actores multiescalar, cuencas hidrográficas binacionales,
gobernanza del agua
ABSTRACT
Coordination among multi-scale actors in integrated water resources management (GIRH) in the
Mira, Mataje, and Carchi-Guáitara binational basins is the main weakness in Ecuador-Colombia
shared governance, hindering effective transboundary water governance. To determine
coordination challenges, key actors and elements that influence their consolidation were
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identified, such as: communication, joint decision-making, project implementation, data sharing
and monitoring, community participation; and training and capacity building. Coordination
guidelines are proposed to enhance effective shared water governance, such as: generating
inclusive multi-stakeholder alliances, implementing a binational water observatory, promoting
innovation through incentives, and monitoring and regulating water use.
Keywords: coordination, multi-scalar actors, binational hydrographic basins, water
governance
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licencia Creative Commons Atribution 4.0 International.
identified, such as: communication, joint decision-making, project implementation, data sharing
and monitoring, community participation; and training and capacity building. Coordination
guidelines are proposed to enhance effective shared water governance, such as: generating
inclusive multi-stakeholder alliances, implementing a binational water observatory, promoting
innovation through incentives, and monitoring and regulating water use.
Keywords: coordination, multi-scalar actors, binational hydrographic basins, water
governance
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INTRODUCCIÓN
Desde el campo disciplinar, Aguilar (2006) menciona que, la gobernanza toma fuerza desde
1970 en la esfera de políticas públicas con el propósito de mejorar el estudio y la operativa de
decisiones directivas del gobierno. Mientras que, para Mello & Villar, (2015) la gobernanza del
agua tiene relevancia desde 1990.
Algunos autores como Cáñez (2022); Mello & Villar, (2015); Zeitoun et al., (2020) en sus
estudios sobre gobernanza del agua, consideran que, es un proceso político que permite tomar
decisiones en la cual influyen los intereses de múltiples actores heterogéneos y con capacidades
asimétricas.
Según Cáñez (2022); Ríos et al., (2023) la GIRH es un excelente instrumento de la
gobernanza del agua, que de manera concreta analiza cómo las decisiones priorizadas serán
implementadas al interior de las organizaciones. Mientras que la Global Warming Potential GWP
(2000, citado en Fernández-Vargas, 2020), concibe a la GIRH como un proceso cuyo fin es la
maximización del bienestar económico y social a través de un buen manejo del agua, tierra y
recursos relacionados, de forma coordinada.
La cuenca hidrográfica, como lo mencionan Mirassou & Bertranou (2009), se ha
constituido como la unidad principal de manejo en la GIRH que, en numerosos casos, no coincide
con los límites político-administrativo de cada Estado, esto genera situaciones complejas de
administración en las diferentes escalas: local, nacional, regional y global, para los distintos
niveles de gobierno.
Sin embargo, las escalas, entendidas como dimensión del espacio geográfico en las cuencas
hidrográficas, están influenciadas por dinámicas diferentes, tanto locales como globales, Estas
dinámicas se encuentran interconectadas mediante redes y relaciones de interdependencia, las
cuales, a su vez, están condicionadas por ciertas asimetrías de poder, a esto Fernández & Dundas,
(2008) afirman que el enfoque multiescalar, en ciertos casos, es utilizado a partir de un marco de
competitividad territorial, promoviendo “inclusiones selectivas” (p.107) a favor de quienes
ostentan poder.
El Ministerio del Ambiente en Colombia, 2021 (como se cita en Ríos et al., 2023) menciona
que, en la gestión de cuencas existe un consenso crucial respecto a la importancia de la equidad,
accesibilidad y sostenibilidad de los beneficios del recurso agua; esto según Mirassou &
Bertranou, (2009) permite a los actores multiescalar coordinar y tomar decisiones relacionadas a
problemas comunes.
Las redes interorganizacionales según Rhodes (como se cita en Aguilar, 2006), facilitan la
coordinación y colaboración entre diferentes actores y sectores, elemento crucial para abordar
situaciones que no pueden ser resueltas por una sola entidad, frente a problemas complejos;
mientras que Bañon & Tamboleo (2015) hacen énfasis en la interacción y colaboración entre
INTRODUCCIÓN
Desde el campo disciplinar, Aguilar (2006) menciona que, la gobernanza toma fuerza desde
1970 en la esfera de políticas públicas con el propósito de mejorar el estudio y la operativa de
decisiones directivas del gobierno. Mientras que, para Mello & Villar, (2015) la gobernanza del
agua tiene relevancia desde 1990.
Algunos autores como Cáñez (2022); Mello & Villar, (2015); Zeitoun et al., (2020) en sus
estudios sobre gobernanza del agua, consideran que, es un proceso político que permite tomar
decisiones en la cual influyen los intereses de múltiples actores heterogéneos y con capacidades
asimétricas.
Según Cáñez (2022); Ríos et al., (2023) la GIRH es un excelente instrumento de la
gobernanza del agua, que de manera concreta analiza cómo las decisiones priorizadas serán
implementadas al interior de las organizaciones. Mientras que la Global Warming Potential GWP
(2000, citado en Fernández-Vargas, 2020), concibe a la GIRH como un proceso cuyo fin es la
maximización del bienestar económico y social a través de un buen manejo del agua, tierra y
recursos relacionados, de forma coordinada.
La cuenca hidrográfica, como lo mencionan Mirassou & Bertranou (2009), se ha
constituido como la unidad principal de manejo en la GIRH que, en numerosos casos, no coincide
con los límites político-administrativo de cada Estado, esto genera situaciones complejas de
administración en las diferentes escalas: local, nacional, regional y global, para los distintos
niveles de gobierno.
Sin embargo, las escalas, entendidas como dimensión del espacio geográfico en las cuencas
hidrográficas, están influenciadas por dinámicas diferentes, tanto locales como globales, Estas
dinámicas se encuentran interconectadas mediante redes y relaciones de interdependencia, las
cuales, a su vez, están condicionadas por ciertas asimetrías de poder, a esto Fernández & Dundas,
(2008) afirman que el enfoque multiescalar, en ciertos casos, es utilizado a partir de un marco de
competitividad territorial, promoviendo “inclusiones selectivas” (p.107) a favor de quienes
ostentan poder.
El Ministerio del Ambiente en Colombia, 2021 (como se cita en Ríos et al., 2023) menciona
que, en la gestión de cuencas existe un consenso crucial respecto a la importancia de la equidad,
accesibilidad y sostenibilidad de los beneficios del recurso agua; esto según Mirassou &
Bertranou, (2009) permite a los actores multiescalar coordinar y tomar decisiones relacionadas a
problemas comunes.
Las redes interorganizacionales según Rhodes (como se cita en Aguilar, 2006), facilitan la
coordinación y colaboración entre diferentes actores y sectores, elemento crucial para abordar
situaciones que no pueden ser resueltas por una sola entidad, frente a problemas complejos;
mientras que Bañon & Tamboleo (2015) hacen énfasis en la interacción y colaboración entre
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diferentes niveles de gobierno y administraciones públicas para abordar problemas comunes y
mejorar la gobernanza, los autores coinciden en que las redes permiten una gestión más
coordinada y eficiente de los recursos y políticas públicas, facilitando la resolución de desafíos
que trascienden las fronteras administrativas.
Además, Aguilar, (2006); Bañon & Tamboleo, (2015); Méndez, (2020), a partir de estudios
de redes formales e informales subrayan que, la coordinación a través de redes
interorganizacionales es importante para alcanzar una gobernanza efectiva. Dado que, los actores
cuentan con tradiciones de gobernanzas distintas, en uno y otro lado de la frontera, Cáñez (2022,
p.11) señala que “la confianza es un elemento esencial para contar con una gobernanza
transfronteriza efectiva”.
Las teorías de la gobernanza, GIRH y redes interorganizacionales, abordadas en párrafos
anteriores, guiaron la investigación sobre la coordinación en la gestión de las Cuencas
Binacionales para lograr una gobernanza transfronteriza efectiva.
Lo anterior permite determinar los elementos teóricos utilizados para el análisis de la
coordinación en la GIRH de las cuencas hidrográficas binacionales de Carchi - Guáitara, Mira y
Mataje, situadas en la región fronteriza entre Colombia y Ecuador, específicamente en el
departamento de Nariño y las provincias de Carchi y Esmeraldas respectivamente. Las mismas
han sido objeto de evaluación por PNUD (s.f.), con el objetivo de incidir en una gobernanza
transfronteriza efectiva como se detalla Plan Binacional de Gestión Integral del Recurso Hídrico
de dichas cuencas (2017), proporcionando un instrumento estratégico en la GIRH en la
región.(Ministerio del Ambiente, 2017)
MATERIALES Y MÉTODOS
El enfoque utilizado en la investigación fue cualitativo, tipo de investigación exploratoria,
no experimental. Se aplicó una combinación de técnicas como el análisis temático y el análisis
heurístico que permiten un análisis estructural riguroso y una profundidad reflexiva.
El análisis temático, a partir del marco teórico relacionado a la coordinación y gobernanza
permitió identificar categorías como: redes interorganizacionales, plataformas de diálogo y/o
comunicación, toma de decisiones conjunta, implementación de proyectos, intercambio de datos
y monitoreo, participación comunitaria y fortalecimiento de capacidades; estas categorías se
determinaron a través de la investigación documental, utilizando la técnica estructural e
identificando patrones comunes.
Mientras que, la información empírica se obtiene de un taller o focus group, desarrollado
en la ciudad de Ipiales, Colombia, orientado a identificar los principales problemas en la GIRH,
en el que participan 20 expertos del ámbito estatal y no estatal, el 30 % pertenece a organismos
no estatales, 60% hombres y 40% mujeres, de ambos países; el taller, basado en un análisis
técnico – científico, es un insumo para el Análisis de Diagnóstico Transfronterizo realizado por
diferentes niveles de gobierno y administraciones públicas para abordar problemas comunes y
mejorar la gobernanza, los autores coinciden en que las redes permiten una gestión más
coordinada y eficiente de los recursos y políticas públicas, facilitando la resolución de desafíos
que trascienden las fronteras administrativas.
Además, Aguilar, (2006); Bañon & Tamboleo, (2015); Méndez, (2020), a partir de estudios
de redes formales e informales subrayan que, la coordinación a través de redes
interorganizacionales es importante para alcanzar una gobernanza efectiva. Dado que, los actores
cuentan con tradiciones de gobernanzas distintas, en uno y otro lado de la frontera, Cáñez (2022,
p.11) señala que “la confianza es un elemento esencial para contar con una gobernanza
transfronteriza efectiva”.
Las teorías de la gobernanza, GIRH y redes interorganizacionales, abordadas en párrafos
anteriores, guiaron la investigación sobre la coordinación en la gestión de las Cuencas
Binacionales para lograr una gobernanza transfronteriza efectiva.
Lo anterior permite determinar los elementos teóricos utilizados para el análisis de la
coordinación en la GIRH de las cuencas hidrográficas binacionales de Carchi - Guáitara, Mira y
Mataje, situadas en la región fronteriza entre Colombia y Ecuador, específicamente en el
departamento de Nariño y las provincias de Carchi y Esmeraldas respectivamente. Las mismas
han sido objeto de evaluación por PNUD (s.f.), con el objetivo de incidir en una gobernanza
transfronteriza efectiva como se detalla Plan Binacional de Gestión Integral del Recurso Hídrico
de dichas cuencas (2017), proporcionando un instrumento estratégico en la GIRH en la
región.(Ministerio del Ambiente, 2017)
MATERIALES Y MÉTODOS
El enfoque utilizado en la investigación fue cualitativo, tipo de investigación exploratoria,
no experimental. Se aplicó una combinación de técnicas como el análisis temático y el análisis
heurístico que permiten un análisis estructural riguroso y una profundidad reflexiva.
El análisis temático, a partir del marco teórico relacionado a la coordinación y gobernanza
permitió identificar categorías como: redes interorganizacionales, plataformas de diálogo y/o
comunicación, toma de decisiones conjunta, implementación de proyectos, intercambio de datos
y monitoreo, participación comunitaria y fortalecimiento de capacidades; estas categorías se
determinaron a través de la investigación documental, utilizando la técnica estructural e
identificando patrones comunes.
Mientras que, la información empírica se obtiene de un taller o focus group, desarrollado
en la ciudad de Ipiales, Colombia, orientado a identificar los principales problemas en la GIRH,
en el que participan 20 expertos del ámbito estatal y no estatal, el 30 % pertenece a organismos
no estatales, 60% hombres y 40% mujeres, de ambos países; el taller, basado en un análisis
técnico – científico, es un insumo para el Análisis de Diagnóstico Transfronterizo realizado por
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el proyecto financiado por el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF) e implementado por
el Programa de Naciones Unidad para el Desarrollo (PNUD), liderado por el Ministerio del
Ambiente, Agua y Transición Ecológica de Ecuador y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible de Colombia. (PNUD, 2018)
Las tarjetas utilizadas por los expertos en el taller permitieron obtener información primaria
relacionada a uno de los ejes de proyecto, en este caso el fortalecimiento institucional y
gobernanza. Luego de procesar la información de las tarjetas, se realizó un análisis mediante una
matriz que consideró las categorías identificadas en la revisión teórico documental de esta
investigación.
RESULTADOS
A partir de la investigación se determinaron algunas categorías que explican con claridad
los elementos para una coordinación entre actores multiescalar en la GIRH transfronterizos que
faciliten una gobernanza efectiva: actores clave, redes interorganizacionales, comunicación y
plataformas de diálogo, toma de decisiones conjuntas, implementación de proyectos, intercambio
de datos y monitoreo, participación comunitaria y fortalecimiento de capacidades.
Actores Clave
Los dos países, Ecuador y Colombia, han determinado la importancia de fortalecer sus
instituciones y la gobernanza en la GIRH, estableciendo un proceso colaborativo y comprometido
con la participación de diversos actores clave, los mismos que fueron identificados durante la
investigación:
Figura 1
Actores Clave en la GIRH de la Cuencas Binacionales Ecuador-Colombia
Comunidades, Pueblos y
Nacionalidades, Juntas de
Agua,, propietarios de
áreas naturales y fuentes de
agua,
Instituciones del
Estado: Cancillerías,
Ministerios del
Ambiente, Gobiernos
intermedios y locales.
Organismos
internacionales:
PNUD
el proyecto financiado por el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF) e implementado por
el Programa de Naciones Unidad para el Desarrollo (PNUD), liderado por el Ministerio del
Ambiente, Agua y Transición Ecológica de Ecuador y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible de Colombia. (PNUD, 2018)
Las tarjetas utilizadas por los expertos en el taller permitieron obtener información primaria
relacionada a uno de los ejes de proyecto, en este caso el fortalecimiento institucional y
gobernanza. Luego de procesar la información de las tarjetas, se realizó un análisis mediante una
matriz que consideró las categorías identificadas en la revisión teórico documental de esta
investigación.
RESULTADOS
A partir de la investigación se determinaron algunas categorías que explican con claridad
los elementos para una coordinación entre actores multiescalar en la GIRH transfronterizos que
faciliten una gobernanza efectiva: actores clave, redes interorganizacionales, comunicación y
plataformas de diálogo, toma de decisiones conjuntas, implementación de proyectos, intercambio
de datos y monitoreo, participación comunitaria y fortalecimiento de capacidades.
Actores Clave
Los dos países, Ecuador y Colombia, han determinado la importancia de fortalecer sus
instituciones y la gobernanza en la GIRH, estableciendo un proceso colaborativo y comprometido
con la participación de diversos actores clave, los mismos que fueron identificados durante la
investigación:
Figura 1
Actores Clave en la GIRH de la Cuencas Binacionales Ecuador-Colombia
Comunidades, Pueblos y
Nacionalidades, Juntas de
Agua,, propietarios de
áreas naturales y fuentes de
agua,
Instituciones del
Estado: Cancillerías,
Ministerios del
Ambiente, Gobiernos
intermedios y locales.
Organismos
internacionales:
PNUD
Vol. 12/ Núm. 2 2025 pág. 3940
Organismos internacionales: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo; Cancillerías
de Ecuador y Colombia; Gobiernos centrales: Ministerios del Ambiente y Desarrollo Sostenible,
en Colombia, y Ministerio del Ambiente, Agua y Transición Ecológica, en Ecuador; los gobiernos
intermedios y locales; empresas nacionales y empresas público- privadas; empresas
transnacionales; propietarios de áreas naturales y fuentes de agua; grupos irregulares; grupos
armados; comunidades locales; pueblos y nacionalidades; organizaciones y movimientos
políticos; Juntas de Agua Potable y Riego; Organizaciones no Gubernamentales; y la academia.
Redes interorganizacionales
Según Aguilera (2006) la gobernanza y la gestión pública también pueden ser abordadas
desde el enfoque de redes interorganizacionales promoviendo la interacción entre entidades de
gobierno, organizaciones privadas y sociedad civil en un marco de colaboración, en ese sentido a
continuación se caracteriza a los actores identificados.
Los actores son asimétricos y heterogéneos; se considera como principales actores a los
ministerios de ambiente de los dos Estados, interesados en la gobernabilidad y el financiamiento
a través de la cooperación internacional. Además, se diferencian visiblemente entre estatales y no
estatales, identificando claramente a los actores sociales.
Éstos tienen intereses diferentes, considerando las competencias institucionales, y los
intereses económicos de los actores no estatales dedicados a diferentes actividades productivas,
se advierte incertidumbre frente a la priorización de intereses populistas de los gobernantes locales
que puedan favorecer a sectores económicos relacionados a la minería.
Los expertos también han identificado otros actores con intereses en la minería y poder en
el territorio, como grupos irregulares y grupos armados, estos son considerados nocivos pues
operan al margen de la ley, controlan la explotación minera ilegal en algunas zonas provocando
contaminación y dificultan la implementación de políticas en la GIRH.
Por otro lado, las organizaciones y movimientos políticos generan incertidumbre, y no
tienen relevancia, en el sistema de redes.
Sin embargo, existen algunas alianzas entre academia y Organizaciones no
Gubernamentales como: la Universidad Politécnica Estatal del Carchi que ha sido sede de
algunos eventos entre estos el Simposio Binacional de Recursos Hídricos Transfronterizos y
ejecución de proyectos de vinculación con la sociedad junto a Altrópico, la Universidad
Externado de Colombia con investigaciones relacionadas a gobernanza del agua, la Universidad
Nacional de Loja con investigaciones en gestión de cuencas transfronterizas, la Universidad
Andina Simón Bolívar con el Curso Avanzado en Gobernanza de Aguas Transfronterizas para
fortalecer la gestión de cuencas compartidas en la región. UICN, (2024);Universidad Nacional de
Loja, (2022);PNUD, (2025); PNUD, (2023)
Organismos internacionales: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo; Cancillerías
de Ecuador y Colombia; Gobiernos centrales: Ministerios del Ambiente y Desarrollo Sostenible,
en Colombia, y Ministerio del Ambiente, Agua y Transición Ecológica, en Ecuador; los gobiernos
intermedios y locales; empresas nacionales y empresas público- privadas; empresas
transnacionales; propietarios de áreas naturales y fuentes de agua; grupos irregulares; grupos
armados; comunidades locales; pueblos y nacionalidades; organizaciones y movimientos
políticos; Juntas de Agua Potable y Riego; Organizaciones no Gubernamentales; y la academia.
Redes interorganizacionales
Según Aguilera (2006) la gobernanza y la gestión pública también pueden ser abordadas
desde el enfoque de redes interorganizacionales promoviendo la interacción entre entidades de
gobierno, organizaciones privadas y sociedad civil en un marco de colaboración, en ese sentido a
continuación se caracteriza a los actores identificados.
Los actores son asimétricos y heterogéneos; se considera como principales actores a los
ministerios de ambiente de los dos Estados, interesados en la gobernabilidad y el financiamiento
a través de la cooperación internacional. Además, se diferencian visiblemente entre estatales y no
estatales, identificando claramente a los actores sociales.
Éstos tienen intereses diferentes, considerando las competencias institucionales, y los
intereses económicos de los actores no estatales dedicados a diferentes actividades productivas,
se advierte incertidumbre frente a la priorización de intereses populistas de los gobernantes locales
que puedan favorecer a sectores económicos relacionados a la minería.
Los expertos también han identificado otros actores con intereses en la minería y poder en
el territorio, como grupos irregulares y grupos armados, estos son considerados nocivos pues
operan al margen de la ley, controlan la explotación minera ilegal en algunas zonas provocando
contaminación y dificultan la implementación de políticas en la GIRH.
Por otro lado, las organizaciones y movimientos políticos generan incertidumbre, y no
tienen relevancia, en el sistema de redes.
Sin embargo, existen algunas alianzas entre academia y Organizaciones no
Gubernamentales como: la Universidad Politécnica Estatal del Carchi que ha sido sede de
algunos eventos entre estos el Simposio Binacional de Recursos Hídricos Transfronterizos y
ejecución de proyectos de vinculación con la sociedad junto a Altrópico, la Universidad
Externado de Colombia con investigaciones relacionadas a gobernanza del agua, la Universidad
Nacional de Loja con investigaciones en gestión de cuencas transfronterizas, la Universidad
Andina Simón Bolívar con el Curso Avanzado en Gobernanza de Aguas Transfronterizas para
fortalecer la gestión de cuencas compartidas en la región. UICN, (2024);Universidad Nacional de
Loja, (2022);PNUD, (2025); PNUD, (2023)
Vol. 12/ Núm. 2 2025 pág. 3941
No existen mecanismos de articulación entre los actores no estatales y actores estatales; y
las tradiciones de gobernanza a nivel de comunidades difieren. La cohesión de los actores se
orienta al financiamiento de organismos internacionales y no a un objetivo común.
A partir de la identificación de actores clave y redes interorganizacionales, la investigación
arrojó resultados sobre las siguientes temáticas relacionadas a la coordinación, en cuanto a:
comunicación y plataformas de diálogo, toma de decisiones conjunta, implementación de
proyectos, intercambio de datos y monitoreo, participación comunitaria y fortalecimiento de
capacidades; los mismos que se detallan a continuación:
Comunicación y plataformas de diálogo
Las plataformas de diálogo no son sostenibles en los diferentes niveles de cuenca, se
activan durante la implementación de programas financiados por organismos internacionales, por
ejemplo, el Plan de Gobernanza Hídrica Intercultural Pueblo Awá es una respetable iniciativa
(PNUD, 2025a) pero corre el riesgo de insostenibilidad si carece de financiamiento y un marco
de reglas institucionalizadas.
Existe débil comunicación entre actores institucionales y actores sociales; aunque los
actores institucionales son conscientes de la necesidad de credibilidad y confianza en su accionar
para evitar conflictos. No se menciona a los Consejos de Cuenca, únicamente se hace referencia
a las Juntas de Agua, las cuales han tenido una inadecuada inducción para el diálogo y el
conocimiento ciudadano. Cabe indicar que, los Consejos de Cuenca difieren en los dos países
por sus escalas, en Ecuador existe un consejo de cuenca por demarcación, que contiene varias
cuencas, mientras que en Colombia existe uno por cada cuenca.
Toma de decisiones conjunta
Existe desconocimiento de los tomadores de decisión en las diferentes escalas de cuenca y
niveles de gobierno, la información no es oportuna, o no llega a tiempo a los tomadores de
decisiones, con graves consecuencias en la dimensión riesgos y catástrofes.
La desactualización instrumental en la planificación y ordenamiento territorial de ambos
países y la falta de armonización entre estos impacta negativamente en la toma de decisiones a
corto, mediano y largo plazo. Asimismo, existe una baja adopción y ejecución en la
implementación de dichos instrumentos, incluso los instrumentos a escala de cuencas
hidrográficas transfronterizas, sigue siendo limitada.
No se menciona la existencia de mecanismos de coordinación para la toma de decisiones,
pero si la debilidad en la normativa ambiental actual y su cumplimiento. El débil marco legal, con
vacíos normativos incide en la desorganización y desarticulación entre los actores. Esto se
coincide con los hallazgos encontrados por Castro-Buitrago et al., (2019), recomendando que, la
reglamentación no debe sujetarse a los Consejos de Cuenca, sino que debe promover procesos
desde abajo aplicando los estándares jurídicos mínimos integrados en el Acuerdo de Escazú,
Art.7, respecto a la participación pública en la toma de decisiones.
No existen mecanismos de articulación entre los actores no estatales y actores estatales; y
las tradiciones de gobernanza a nivel de comunidades difieren. La cohesión de los actores se
orienta al financiamiento de organismos internacionales y no a un objetivo común.
A partir de la identificación de actores clave y redes interorganizacionales, la investigación
arrojó resultados sobre las siguientes temáticas relacionadas a la coordinación, en cuanto a:
comunicación y plataformas de diálogo, toma de decisiones conjunta, implementación de
proyectos, intercambio de datos y monitoreo, participación comunitaria y fortalecimiento de
capacidades; los mismos que se detallan a continuación:
Comunicación y plataformas de diálogo
Las plataformas de diálogo no son sostenibles en los diferentes niveles de cuenca, se
activan durante la implementación de programas financiados por organismos internacionales, por
ejemplo, el Plan de Gobernanza Hídrica Intercultural Pueblo Awá es una respetable iniciativa
(PNUD, 2025a) pero corre el riesgo de insostenibilidad si carece de financiamiento y un marco
de reglas institucionalizadas.
Existe débil comunicación entre actores institucionales y actores sociales; aunque los
actores institucionales son conscientes de la necesidad de credibilidad y confianza en su accionar
para evitar conflictos. No se menciona a los Consejos de Cuenca, únicamente se hace referencia
a las Juntas de Agua, las cuales han tenido una inadecuada inducción para el diálogo y el
conocimiento ciudadano. Cabe indicar que, los Consejos de Cuenca difieren en los dos países
por sus escalas, en Ecuador existe un consejo de cuenca por demarcación, que contiene varias
cuencas, mientras que en Colombia existe uno por cada cuenca.
Toma de decisiones conjunta
Existe desconocimiento de los tomadores de decisión en las diferentes escalas de cuenca y
niveles de gobierno, la información no es oportuna, o no llega a tiempo a los tomadores de
decisiones, con graves consecuencias en la dimensión riesgos y catástrofes.
La desactualización instrumental en la planificación y ordenamiento territorial de ambos
países y la falta de armonización entre estos impacta negativamente en la toma de decisiones a
corto, mediano y largo plazo. Asimismo, existe una baja adopción y ejecución en la
implementación de dichos instrumentos, incluso los instrumentos a escala de cuencas
hidrográficas transfronterizas, sigue siendo limitada.
No se menciona la existencia de mecanismos de coordinación para la toma de decisiones,
pero si la debilidad en la normativa ambiental actual y su cumplimiento. El débil marco legal, con
vacíos normativos incide en la desorganización y desarticulación entre los actores. Esto se
coincide con los hallazgos encontrados por Castro-Buitrago et al., (2019), recomendando que, la
reglamentación no debe sujetarse a los Consejos de Cuenca, sino que debe promover procesos
desde abajo aplicando los estándares jurídicos mínimos integrados en el Acuerdo de Escazú,
Art.7, respecto a la participación pública en la toma de decisiones.
Vol. 12/ Núm. 2 2025 pág. 3942
Además, pese a la existencia de mecanismos de coordinación entre Ecuador y Colombia
como la Comisión Binacional Fronteriza (COMBIFRON), esta se centra en asuntos de seguridad,
más bien es a través de otro mecanismo como los Gabinetes Binacionales que, por ejemplo, se
aprueban los planes de acción conjunta como el PBIFEC con esfuerzos de alineación a los ODS
2030; este plan contiene entre sus líneas estratégicas promover la GIRH transfronterizos con la
implementación del un plan binacional de GIRH de las mencionadas cuencas para el periodo
2015-2035 que surgió en 1989 a partir de los compromisos de una Comisión Binacional.
Implementación de proyectos
La desarticulación interinstitucional conlleva a una fragmentación de los instrumentos de
planificación, impidiendo una implementación efectiva de políticas públicas, programas y
proyectos; un elemento que incide en esto es la desactualización de información, que no permite
generar indicadores oportunos en la construcción de proyectos.
Los proyectos actuales en las cuencas binacionales como el Proyecto Cuencas Binacionales
Mira, Mataje y Carchi – Guáitara, están orientados a promover la GIRH, pero se reconoce la
necesidad de mejoramiento de capacidades en los funcionarios y la transparencia en la gestión,
pues consideran que esto podría atraer recursos de financiamiento, otro caso es el Proyecto
Prodecarchi-Inpandes entre sus resultados estuvo la definición de un modelo de desarrollo
territorial fronterizo en la Cuenca Hidrográfica Alta del Río Carchi y el fortalecimiento de la
sociedad civil y del sector público en el proceso de gobernanza para el manejo integral de la
cuenca. (Secretaría General de la Comunidad Andina, 2018)
Intercambio de datos y monitoreo
El desconocimiento de información sobre las estructuras transfronterizas existentes que
provean indicadores socioeconómicos provoca un escaso monitoreo de las fuentes de agua tanto
superficiales como subterráneas, y la ausencia de un sistema de indicadores binacionales; pese a
que existen esfuerzos en la construcción de indicadores relacionados a los ODS.
La información hidrometeorológica es insuficiente, se necesita reportar a través de las
páginas web institucionales, para esto los actores estatales proponen potenciar un sistema
información catastral, cartográfica, e indicadores de explotaciones agropecuarios y mineras que
incidan en la cantidad y calidad del recurso agua, y su afectación a los ecosistemas frágiles.
El insuficiente apoyo al fortalecimiento de estructuras binacionales transfronterizas, que
pudiera genera un sistema de indicadores, y el desinterés en temas de frontera no permite construir
instrumentos de planificación con enfoque de cuencas hidrográficas binacionales.
Participación comunitaria
Las comunidades locales, pueblos y nacionalidades tienen interés en mejorar sus
condiciones de vida y el reconocimiento de sus derechos, pero temen perder su identidad cultural
y territorial basada en la cosmovisión sobre los medios de vida, seguridad y soberanía alimentaria.
Además, pese a la existencia de mecanismos de coordinación entre Ecuador y Colombia
como la Comisión Binacional Fronteriza (COMBIFRON), esta se centra en asuntos de seguridad,
más bien es a través de otro mecanismo como los Gabinetes Binacionales que, por ejemplo, se
aprueban los planes de acción conjunta como el PBIFEC con esfuerzos de alineación a los ODS
2030; este plan contiene entre sus líneas estratégicas promover la GIRH transfronterizos con la
implementación del un plan binacional de GIRH de las mencionadas cuencas para el periodo
2015-2035 que surgió en 1989 a partir de los compromisos de una Comisión Binacional.
Implementación de proyectos
La desarticulación interinstitucional conlleva a una fragmentación de los instrumentos de
planificación, impidiendo una implementación efectiva de políticas públicas, programas y
proyectos; un elemento que incide en esto es la desactualización de información, que no permite
generar indicadores oportunos en la construcción de proyectos.
Los proyectos actuales en las cuencas binacionales como el Proyecto Cuencas Binacionales
Mira, Mataje y Carchi – Guáitara, están orientados a promover la GIRH, pero se reconoce la
necesidad de mejoramiento de capacidades en los funcionarios y la transparencia en la gestión,
pues consideran que esto podría atraer recursos de financiamiento, otro caso es el Proyecto
Prodecarchi-Inpandes entre sus resultados estuvo la definición de un modelo de desarrollo
territorial fronterizo en la Cuenca Hidrográfica Alta del Río Carchi y el fortalecimiento de la
sociedad civil y del sector público en el proceso de gobernanza para el manejo integral de la
cuenca. (Secretaría General de la Comunidad Andina, 2018)
Intercambio de datos y monitoreo
El desconocimiento de información sobre las estructuras transfronterizas existentes que
provean indicadores socioeconómicos provoca un escaso monitoreo de las fuentes de agua tanto
superficiales como subterráneas, y la ausencia de un sistema de indicadores binacionales; pese a
que existen esfuerzos en la construcción de indicadores relacionados a los ODS.
La información hidrometeorológica es insuficiente, se necesita reportar a través de las
páginas web institucionales, para esto los actores estatales proponen potenciar un sistema
información catastral, cartográfica, e indicadores de explotaciones agropecuarios y mineras que
incidan en la cantidad y calidad del recurso agua, y su afectación a los ecosistemas frágiles.
El insuficiente apoyo al fortalecimiento de estructuras binacionales transfronterizas, que
pudiera genera un sistema de indicadores, y el desinterés en temas de frontera no permite construir
instrumentos de planificación con enfoque de cuencas hidrográficas binacionales.
Participación comunitaria
Las comunidades locales, pueblos y nacionalidades tienen interés en mejorar sus
condiciones de vida y el reconocimiento de sus derechos, pero temen perder su identidad cultural
y territorial basada en la cosmovisión sobre los medios de vida, seguridad y soberanía alimentaria.
Vol. 12/ Núm. 2 2025 pág. 3943
Pese a que no se menciona los mecanismos de participación comunitaria en la toma de
decisiones, incluso de pueblos y nacionalidades indígenas y afrodescendientes, se considera que
la participación y la comunicación se han convertido en un formalismo. Esto da muestra de una
débil gobernanza en el contexto binacional, en las diferentes escalas y niveles.
En las comunidades existe temor frente al escaso respaldo o garantías de las autoridades,
considerando los conflictos armados en relación a la minería ilegal.
Fortalecimiento de capacidades
La débil organización comunitaria y socio-administrativa, como por ejemplo las Juntas de
Agua, es producto de las capacidades locales débiles. Las juntas de agua potable y riego tienen
interés en garantizar la cobertura y acceso tanto en calidad como en cantidad del recurso hídrico,
a través de fortalecer la gobernanza en la gestión que permita la apropiación social del
conocimiento y mejorar el servicio de distribución.
Los propietarios de áreas naturales como fuentes de agua temen perder sus tierras por
declaratoria de utilidad, pero desconocen los incentivos por la conservación y servicios
ambientales.
La débil organización comunitaria y compromiso con el territorio se profundiza,
considerando el crecimiento demográfico y aumento de asentamientos humanos, además de los
desplazamientos por la inseguridad.
Según la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), la
Universidad Simón Bolívar y el proyecto "Manejo Integrado de los Recursos Hídricos de las
Cuencas Binacionales Mira Mataje Carchi-Guáitara" (PNUD, 2023) se ha fortalecido la capacidad
institucional mediante la formación de 140 profesionales, encargados de manejar la GIRH, en
diplomacia hídrica transfronteriza. Este proceso busca facilitar el diálogo entre actores estatales
y no estatales para realizar reformas efectivas a la gobernanza. (UICN, 2024)
DISCUSIÓN
En las cuencas hidrográficas Ecuador-Colombia, como se mencionó en los resultados, los
actores son asimétricos y heterogéneos, esto confirma la importancia de usar mecanismos de
coordinación como lo mencionan Tamboleo & Bañon (2021); entre estos mecanismo, los órganos
colegiados de carácter intergubernamental, como un posible Consejo de Cuenca Binacional,
podrían reforzar la coordinación a través de los entes rectores en la GIRH, pese a que no se alude
en su legislación relacionada al uso y aprovechamiento del recurso hídrico. Sin embargo, la
legislación vigente en ambos países no contempla el uso y aprovechamiento del recurso hídrico
en un marco transfronterizo, sino a escala nacional. Por ello se requiere armonizar los
instrumentos y estructuras normativas sin comprometer la soberanía dentro de sus límites político-
administrativos establecidos (Asamblea Nacional, 2022; Congreso de Colombia, 1993).
Pese a que no se menciona los mecanismos de participación comunitaria en la toma de
decisiones, incluso de pueblos y nacionalidades indígenas y afrodescendientes, se considera que
la participación y la comunicación se han convertido en un formalismo. Esto da muestra de una
débil gobernanza en el contexto binacional, en las diferentes escalas y niveles.
En las comunidades existe temor frente al escaso respaldo o garantías de las autoridades,
considerando los conflictos armados en relación a la minería ilegal.
Fortalecimiento de capacidades
La débil organización comunitaria y socio-administrativa, como por ejemplo las Juntas de
Agua, es producto de las capacidades locales débiles. Las juntas de agua potable y riego tienen
interés en garantizar la cobertura y acceso tanto en calidad como en cantidad del recurso hídrico,
a través de fortalecer la gobernanza en la gestión que permita la apropiación social del
conocimiento y mejorar el servicio de distribución.
Los propietarios de áreas naturales como fuentes de agua temen perder sus tierras por
declaratoria de utilidad, pero desconocen los incentivos por la conservación y servicios
ambientales.
La débil organización comunitaria y compromiso con el territorio se profundiza,
considerando el crecimiento demográfico y aumento de asentamientos humanos, además de los
desplazamientos por la inseguridad.
Según la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), la
Universidad Simón Bolívar y el proyecto "Manejo Integrado de los Recursos Hídricos de las
Cuencas Binacionales Mira Mataje Carchi-Guáitara" (PNUD, 2023) se ha fortalecido la capacidad
institucional mediante la formación de 140 profesionales, encargados de manejar la GIRH, en
diplomacia hídrica transfronteriza. Este proceso busca facilitar el diálogo entre actores estatales
y no estatales para realizar reformas efectivas a la gobernanza. (UICN, 2024)
DISCUSIÓN
En las cuencas hidrográficas Ecuador-Colombia, como se mencionó en los resultados, los
actores son asimétricos y heterogéneos, esto confirma la importancia de usar mecanismos de
coordinación como lo mencionan Tamboleo & Bañon (2021); entre estos mecanismo, los órganos
colegiados de carácter intergubernamental, como un posible Consejo de Cuenca Binacional,
podrían reforzar la coordinación a través de los entes rectores en la GIRH, pese a que no se alude
en su legislación relacionada al uso y aprovechamiento del recurso hídrico. Sin embargo, la
legislación vigente en ambos países no contempla el uso y aprovechamiento del recurso hídrico
en un marco transfronterizo, sino a escala nacional. Por ello se requiere armonizar los
instrumentos y estructuras normativas sin comprometer la soberanía dentro de sus límites político-
administrativos establecidos (Asamblea Nacional, 2022; Congreso de Colombia, 1993).
Vol. 12/ Núm. 2 2025 pág. 3944
La coordinación entre actores en las Cuencas Binacionales Ecuador-Colombia es muy
compleja, dado el contexto transfronterizo y territorios con características diferentes, esto implica
la necesidad de establecer los siguientes desafíos que se identifican a partir de contrastar los
resultados con lo establecido en la Agenda Regional de Acción por el Agua (Querol, 2003) que
fue construido en el marco del Decenio Internacional para la Acción "Agua para el Desarrollo
Sostenible 2018-2028" y adoptado en la ONU a través de la Conferencia del Agua (ONU,2023)
Desafíos
• Construir una red de actores regional para generar alianzas multiactor inclusivas, basadas
en la confianza, que permita lograr una gobernanza transfronteriza efectiva
• Implementar un observatorio binacional del agua, que involucre a la academia en el área
de influencia, para fortalecer las capacidades a través de la producción e intercambio de
información cuantitativa
• Establecer incentivos y regulación, que promuevan la innovación y uso de tecnologías
adaptadas a cada contexto y territorio, especialmente para los actores no estatales de los
diferentes sectores productivos
• Promover la fiscalización y regulación para contener los efectos contaminantes a causa de
la minería ilegal
• Concertar procesos políticos inclusivos, en todas las escalas y niveles, para la toma de
decisiones, el monitoreo y la gestión de aguas compartidas, con la participación de
comunidades rurales, pueblos y nacionalidades indígenas y afrodescendientes.
Estos desafíos fortalecerán la gobernanza transfronteriza efectiva del agua compartida en
las cuencas hidrográficas binacionales, dado la existencia de asimetrías de poder, será necesario
el consenso y armonización de legislaciones basadas en principios y objetivos comunes que
permitan administrar, optimizar y preservar el recurso agua en las cuencas binacionales, de
manera sostenible.
CONCLUSIONES
Finalmente, la coordinación entre actores multiescalar en las cuencas binacionales o
cuencas hidrográficas de doble soberanía, no sólo necesitan armonizar sus instrumentos,
mecanismos y regulaciones, como insumo necesario para fortalecer las redes
interorganizacionales, sino generar sinergias suficientes para promover la confianza a través de
plataformas de diálogo, que en distintos espacios buscan potenciar el intercambio de información,
establecer estrategias e implementar proyectos o política pública basada en una toma de
decisiones participativa, es decir, construidos con todos los actores estatales y no estatales
capacitados en la GIRH, además de fiscalizar y regular el uso y aprovechamiento del recurso,
todo esto permitirá una gobernanza efectiva del agua transfronteriza.
La coordinación entre actores en las Cuencas Binacionales Ecuador-Colombia es muy
compleja, dado el contexto transfronterizo y territorios con características diferentes, esto implica
la necesidad de establecer los siguientes desafíos que se identifican a partir de contrastar los
resultados con lo establecido en la Agenda Regional de Acción por el Agua (Querol, 2003) que
fue construido en el marco del Decenio Internacional para la Acción "Agua para el Desarrollo
Sostenible 2018-2028" y adoptado en la ONU a través de la Conferencia del Agua (ONU,2023)
Desafíos
• Construir una red de actores regional para generar alianzas multiactor inclusivas, basadas
en la confianza, que permita lograr una gobernanza transfronteriza efectiva
• Implementar un observatorio binacional del agua, que involucre a la academia en el área
de influencia, para fortalecer las capacidades a través de la producción e intercambio de
información cuantitativa
• Establecer incentivos y regulación, que promuevan la innovación y uso de tecnologías
adaptadas a cada contexto y territorio, especialmente para los actores no estatales de los
diferentes sectores productivos
• Promover la fiscalización y regulación para contener los efectos contaminantes a causa de
la minería ilegal
• Concertar procesos políticos inclusivos, en todas las escalas y niveles, para la toma de
decisiones, el monitoreo y la gestión de aguas compartidas, con la participación de
comunidades rurales, pueblos y nacionalidades indígenas y afrodescendientes.
Estos desafíos fortalecerán la gobernanza transfronteriza efectiva del agua compartida en
las cuencas hidrográficas binacionales, dado la existencia de asimetrías de poder, será necesario
el consenso y armonización de legislaciones basadas en principios y objetivos comunes que
permitan administrar, optimizar y preservar el recurso agua en las cuencas binacionales, de
manera sostenible.
CONCLUSIONES
Finalmente, la coordinación entre actores multiescalar en las cuencas binacionales o
cuencas hidrográficas de doble soberanía, no sólo necesitan armonizar sus instrumentos,
mecanismos y regulaciones, como insumo necesario para fortalecer las redes
interorganizacionales, sino generar sinergias suficientes para promover la confianza a través de
plataformas de diálogo, que en distintos espacios buscan potenciar el intercambio de información,
establecer estrategias e implementar proyectos o política pública basada en una toma de
decisiones participativa, es decir, construidos con todos los actores estatales y no estatales
capacitados en la GIRH, además de fiscalizar y regular el uso y aprovechamiento del recurso,
todo esto permitirá una gobernanza efectiva del agua transfronteriza.
Vol. 12/ Núm. 2 2025 pág. 3945
REFERENCIAS
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